Казахстан: Обзор государственных расходов

15. В течение 1990-х г.г.  прогресс в рационализации роли  Правительства нашёл отражение  в сокращении доли государственного сектора в ВВП с 80% до примерно 45%. Тем не менее, хотя большинство мелких предприятий приватизировано, крупномасштабная приватизация отстаёт и проводится отдельно для каждого предприятия. Кроме того, Правительство без веских оснований сохранило за собой значительную долю в собственности многих «приватизированных» предприятий. Так как государство по-прежнему активно вовлечено в деятельность частного сектора, Казахстан сильно страдает от вялости бюджета, являющейся следствием государственной поддержки предприятий-банкротов. Более того, Правительство до сих пор сохраняет значительное косвенное влияние на производственные предприятия, предоставляя им налоговые стимулы, правительственные гарантии при кредитовании и оказывая прямую поддержку сельскому хозяйству и предприятиям малого и среднего бизнеса, что искажает распределение ресурсов в масштабе всей экономики (Глава II).

16. Установленные Правительством приоритеты в сфере прямого обеспечения государственными услугами (нашедшие определённое отражение в бюджете последних лет) заключались, с одной стороны, в сокращении расходов на «социальный сектор» (старую систему привилегий, пособия по безработице и прямую поддержку средних и специализированных школ и больниц) и административных расходов (включая военные и оборонные расходы) и, с другой стороны, в увеличении расходов на базовую инфраструктуру и социальную защиту (включая социальную поддержку бедных). В то время как вопрос расходования средств является вопросом в высшей степени политическим, технический анализ бюджетного ассигнования указывает на то, что структура расходов в Казахстане нуждается в эффективных критериях отбора, позволяющих отдать приоритет программам, максимально способствующим росту и/или социальной справедливости. Это означает, что определение приоритетности позволяет предвидеть процесс расходования государственных средств и то, что «покупается» на эти средства (например, продукция/результат, отражающийся в количестве и качестве услуг государственного сектора), вместо того, чтобы замыкаться исключительно на расходовании средств, являющихся в этом процессе лишь ресурсом. (Главы II, III и V)

17. Экономическая  структура расходов в Казахстане  относительно стабильна, но, по  сравнению со странами со средним  доходом, расходы на заработную плату ещё высоки (их доля составляет примерно 1/4), а капиталовложения и расходы на обслуживание слишком низки (примерно 8%). Так как фактический уровень зарплаты государственных служащих низкий, высокая доля заработной платы в общих расходах является результатом излишней занятости, особенно на региональном уровне (Глава I, Приложение I.1, и Глава II). Низкий уровень капиталовложений и расходов на обслуживание являются следствием отсутствия установленных приоритетов и неблагоприятно скажутся на бюджете в последующие годы. В то время как доля "чистого кредитования" (на выход из экономических трудностей частных и государственных предприятий-банкротов) всё ещё велика, инвестиции на развитие инфраструктуры, восстановление и обслуживание существующих сооружений игнорируются до такой степени, что в некоторых случаях эти сооружения едва пригодны для эксплуатации. Проценты по долгам, как часть бюджета, быстро растут; это означает, что Казахстан увеличивает текущие расходы за счёт будущих. Это говорит о том, что при высоком дисбалансе бюджета расходы на погашение долга продолжают увеличиваться, и возможности ассигнования средств на основные услуги госсектора в предстоящие годы уменьшатся. Хотя общая тенденция расходов на другие товары и услуги и субсидии и трансферты, похоже, свидетельствует о постепенном движении в направлении возмещения затрат, частного финансирования и предоставления частным сектором государственных услуг, а также снижении акцента на субсидиях, в пользу трансфертов целевого назначения. (Глава V).

18. Функциональный состав расходов показывает, что, по сравнению со странами со средним доходом, Казахстан потратил (а) сравнительно меньше на безопасность (военные расходы и расходы на поддержание порядка); (б) сравнительно больше на (способствующие росту) образование и здравоохранение и (в) в соответствии с международной практикой, - социальное обеспечение, жильё и прочие государственные услуги. Стабильность доли расходов на общее администрирование и поддержание порядка показывает, что корректировка производилась в основном за счёт социального сектора, хотя отчётливые тенденции не прослеживаются. Более значительные колебания социальных расходов говорят о том, что социальная сфера рассматривается как остаточная статья; это означает, что совокупные социальные расходы не имеют высокого приоритета. Доля расходов Правительства на «экономические услуги» в общих государственных расходах была низкой (за последние три года 1%-1,6%); такой результат приветствуется и свидетельствует о сокращении субсидий на промышленность и коммунальное хозяйство, хотя непрозрачная поддержка сельскохозяйственного сектора (субсидии хозяйствам, государственные программы зернового резерва) продолжает действовать.

19. Внебюджетные механизмы, используемые при финансировании строительства столицы, поднимают несколько фундаментальных вопросов, касающихся приоритетности государственных расходов. Кроме потенциальной неэффективности, связанной с открытием Специальной экономической зоны, ассигнование значительного объёма государственных средств (через акционерную компанию «Астана Файнэнс») на строительство города Астаны без чёткого и своевременного представления сведений о расходах для тщательной государственной проверки в бюджете подрывает веру в честность государственного бюджета, мешает чёткому определению приоритетов и, вероятнее всего, приводит к искажениям при распределении ресурсов.

20. На приоритеты внутри секторов в Казахстане негативно повлияла постоянная практика определения платёжных приоритетов на основе категории расходов во время исполнения бюджета: в первую очередь - зарплата, во вторую – коммунальные услуги, в третью – товары и услуги или расходы на содержание объектов. Подобная практика имеет тенденцию к искажению сочетания ресурсов на капиталовложения и переменные расходы, направленного на достижение максимальной технической эффективности использования бюджетных средств и улучшение качества предоставляемых услуг. Действующая практика идёт вразрез с установленными техническими критериями, в соответствии с которыми приоритетность расходов определяется типом программы.

21. Рекомендации. Рационализация роли Правительства и определение приоритетов в государственных расходах являются базовым стержнем укрепления казахстанской экономики как жизнеспособной рыночной системы. Со стратегической точки зрения, чтобы повысить веру экономических субъектов в рыночную экономику и фискальную политику, Правительство должно сосредоточить усилия на отдельных направлениях, главным образом: (1) ускорении программы приватизации крупных предприятий и (2) разработке ясных приоритетов программы государственных расходов, исходя из наличных ресурсов.

22. Главная цель программы  приватизации заключается в повышении  эффективности экономики в целом.  Даже если программа приватизации  окажет значительное влияние  на бюджет в ближайший период (учитывая текущие финансовые проблемы), в масштабе среднесрочной перспективы это влияние следует рассматривать как второстепенный фактор. Поэтому Правительству следует изменить направление приватизационной программы и ускорить приватизацию «голубых фишек» (охватывающую банки, Казтелеком, энергетические компании и горнодобывающий сектор) и полностью отделить государство от «приватизированных» субъектов (препятствовать участию местных властей в коммерческой / сельскохозяйственной / производственной / банковской деятельности.)

23. Чтобы повысить эффективность  межсекторального распределения  ресурсов, Правительство может провести  анализ приоритетности искажающих  рыночные цены фискальных льгот,  действующих в промышленности, торговле  и сельском хозяйстве (включая программы закупки зерна и поддержки малых и средних предприятий). Отдельные скрытые и явные льготы/субсидии/финансирование любых внебюджетных программ (таких, как строительство Астаны) следует пересмотреть и открыто включить в государственный бюджет, либо полностью исключить. Более того, внедряемая реформа государственной службы (которая должна включать сектора здравоохранения и образования) предоставляет Правительству редкую возможность повысить эффективность государственного сектора путём идентификации и устранения в каждом секторе избыточной занятости, определения функциональных обязанностей, введения плана продвижения по службе и уменьшения доли расходов по заработной плате путём внедрения системы компенсации, основанной на заслугах.

24. Что касается прямых  государственных расходов, наиболее  успешный опыт показывает, что  приоритеты должны определяться  типом программы, а не категорией расходов. Если программа не оправдана, её следует полностью закрыть и финансирование переменных расходов (например, зарплаты, расходы на коммунальное хозяйство и обслуживание объектов) прекратить. Чтобы лучше определить приоритеты государственных расходов, потребуется также более эффективное распределение ресурсов, предназначенных для выборочных капиталовложений в базовую инфраструктуру (а также её восстановление и переменные затраты). Более того, Правительство, продолжая отдавать приоритет социальному сектору (образованию, здравоохранению и социальной помощи), должно попытаться провести более эффективную рационализацию расходов внутри секторов, обращая основное внимание на программы, направленные на предоставление благ, и при необходимости, предоставить дополнительные фонды на стабилизацию расходов в социальном секторе (особенно для программы социальной защиты).

25. Казахстан может добиться  значительного повышения эффективности  благодаря анализу приоритетов  внутри секторов, акцентируя внимание  на программах. Например, Правительству  следует пересмотреть приоритеты  в пользу начальной, а не  средней и специальной системы обучения; профилактической и первичной медицинской помощи, а не лечения заболеваний; социальной поддержки бедного населения, а не Специального государственного пособия; базовой сельскохозяйственной инфраструктуры (например, сельских дорог, коллективной системы орошения, а также сельскохозяйственных исследований и развития, сельской службы обучения), а не управлений по сбыту, закупки зерна, управляемых (монопольных) цен и субсидированных кредитов; ограниченной технической помощи, информационной и правовой поддержки и обеспечения надлежащей институциональной и конкурентной среды для развития предприятий малого и среднего бизнеса, а не искажения дискреционных финансовых стимулов (подробные рекомендации для социального сектора смотри ниже).

Управление государственными расходами

26. Правительство Казахстана  осознаёт важность разработки  и создания процедур и институтов, способных оказать влияние на  приоритеты в бюджетной политике. Тем не менее, прогресс в  этой области был не равномерным. Структура, подготовка и утверждение бюджета – это те вопросы, в которых удалось добиться успеха, и Закон о бюджетной системе 1999 года является главным достижением. Руководство следует похвалить и за другие важные достижения в этой области: (a) утверждение международной классификации и стандартной системы отчётности; (б) установление бюджетного потолка в зависимости от функций, программы и руководителя программы; (в) введение в бюджет дополнительных бюджетных фондов; (г) придание межправительственным отношениям официального статуса и (д) придание официального статуса Бюджетной Комиссии, ответственной за осуществление руководства бюджетным процессом. С 1998 года предпринимается решительная попытка разработать и реализовать Программу Государственных Инвестиций (ПГИ) с трёхлетним переходящим циклом, и начатая в процессе подготовки бюджета 2000 года, зарождающаяся Структура расходов в среднесрочной перспективе (СРСП) кажется многообещающим шагом.

27. В исполнении бюджета, однако, по-прежнему наблюдается отставание. Хотя разработка и реализация новых функций Казначейства началась четыре года назад, сформулированы они пока не полностью. Из-за отсутствия адекватного механизма контроля за этот период накопились долги. На практике потенциал организаций, ответственных за исполнение бюджета в части распределения ресурсов (на республиканском и местном уровне), чрезвычайно ограничен и, в основном, сосредоточен на контроле за поступлениями, организации не полностью подотчётны. Отсутствие компьютеризированной системы заработной платы (составляющей 70% текущих расходов) также препятствует эффективному исполнению бюджета.

28. Если в отчётности наметились значительные сдвиги, то мониторинг и оценка остаются наиболее слабым звеном бюджетного процесса Казахстана, характеризуемого слабым внутренним аудитом и отсутствием системы последующего независимого аудита и оценки. Хотя организации, осуществляющие внутренний аудит, существуют, процедуры аудита не независимы, поскольку аудиторы занимаются прочей деятельностью, тоже требующей проверки. Система аудита нуждается в руководствах по стандартным процедурам и политике аудита; аудиторская деятельность главным образом сосредоточена на соблюдении законов и постановлений, уделяет незначительное внимание методам финансового и бухгалтерского учёта и почти вовсе не связана с аудитом эффективности использования финансовых средств.

29. Возможно, из-за отсутствия  истории внешнего аудита бюджетной  системы в бывшем Советском  Союзе (БСС) в Казахстане пока  нет основательного внешнего  аудита и проверки исполнения бюджета. Действующая Счётная Комиссия пока зависима от исполнительной власти, и её кадровое обеспечение, финансирование и отчётность находятся в прямом подчинении Президента, а не Парламента, как рекомендует наиболее успешный опыт. На республиканском и местном уровне «аудиторские комиссии» нуждаются в дополнительных кадрах и обучении. Хотя с усилением финансовой децентрализации как никогда важное значение приобретает задача эффективного использования фондов и достижения желаемых стандартов государственных услуг, оценка эффективности и функции мониторинга в Казахстане практически отсутствуют.

30. Более того, приоритеты  государственных расходов в Казахстане  имеют тенденцию к пониженной  эффективности по следующим причинам: (a) финансовая деятельность Правительства пока не полностью консолидирована в Государственный бюджет (например, бюджетом не учитываются «налоговые расходы», связанные с фискальными стимулами, финансирование строительства Астаны и гарантийные обязательства Правительства); (б) показатели, используемые при подготовке бюджета, не реалистичны и/или не точны (например, прогноз доходов либо завышен, либо занижен); (в) проблемы мягкого бюджета до сих пор сохранились и заложены в видах кредитования (мягкие займы), просроченных платежах и налоговых компенсациях и (г) пока отсутствует систематический план сохранения приоритетов на случай финансового кризиса.¹²

31. Рекомендации. Укрепление управления государственными расходами имеет решающее значение для реализации приоритетов бюджетной политики и достижения цели эффективного оказания государственных услуг. Хотя Казахстан уже приступил к реформированию бюджетного процесса и соответствующих институтов, стратегическим направлением должно стать ускорение и развитие реформ с целью завершить подготовку базовых бюджетных инструментов, роли агентов, правил игры и механизмов стимулирования.