Бюджетне планування в Україні

Загалом такий метод складання і виконання бюджету може бути придатний за адміністративної централізованої системи управління державою. При переході до більш демократичних і децентралізованих способів управління, розвитку приватного бізнесу цей спосіб призводить до виникнення диспропорцій, утворення заборгованостей, використання бюджету як джерела корупції та марнотратства, перетворення органів управління на “пожежні команди”, які не встигають реагувати на події.

Що ж пропонує програмно-цільовий метод? Цей підхід до бюджетного процесу передбачає, що будь-які бюджетні видатки мають здійснюватись на цілі, що відповідають середньо, або довгостроковій стратегії розвитку держави. Бюджети міністерств, відомств, місцевих органів влади – це витрати на досягнення політично визначених пріоритетів на основі розподілу функцій і повноважень. Кожен керівник органів влади чи бюджетної установи повинен замислюватись над тим, як витратити кошти з кращим результатом і меншими затратами згідно із пріоритетами державної політики чи рішеннями територіальної громади.

За такого підходу увага зосереджується не на розвитку мережі та збільшенні штатів установ, а на результатах програм, тобто не на тому, як витратити більше коштів на соціальну та виробничу сферу, а на тому, як послуги, надані за ці витрачені кошти, відповідають потребам громадян, що сплатили податки до бюджету. Відповідно для визначення результативності програм розробляється низка показників, за допомогою яких можна оцінити результати використання коштів.

Щоб перейти до суті програмно-цільового методу складання, виконання і оцінки бюджету важливо зазначити, що він є результатом застосування технологій планування та аналізу, що застосовуються у приватному бізнесі. Протягом багатьох років керівники держав разом із фінансистами шукали відповідь на питання: як визначити результативність від вкладених бюджетних ресурсів. Відповідь на це дали бізнесмени, які на відміну від державних органів, завжди дуже піклувались про власний інтерес і перспективи розвитку власної справи

Вперше програмно-цільовий метод у бюджетному процесі було запроваджено в середині минулого сторіччя. Зараз багато країн світу, такі як Сполучені Штати Америки, Канада та багато країн - членів Європейського Союзу, активно використовують програмно-цільовий метод під час складання і виконання бюджету. Реалізація Україною курсу на інтеграцію до Європейського Союзу потребує адаптації як фінансової системи України, так і процедур формування бюджету, зокрема до законодавства ЄС в цій галузі (Маастрихтська (1992р.) та Амстердамська (1997р.) Угоди про економічне співробітництво). Існуюче законодавство ЄС вимагає від країн - членів та кандидатів підготовки бюджету у програмно-цільовому форматі. З країн Центральної та Східної Європи найбільших успіхів досягли у цьому напрямку Румунія, Болгарія, країни Балтії; в країнах СНД – Казахстані, Україні і Росії - застосовуються елементи цього методу.

В загально прийнятому визначенні програмно-цільовий метод в бюджетному процесі – це система планування та управління бюджетними коштами в середньостроковій перспективі, спрямована на розробку та виконання бюджетних програм та підпрограм, орієнтованих на кінцевий результат.

Програмно-цільовий метод можна порівняти з бізнес-планом, підготовка якого є обов’язковою кроком для залучення інвестицій (в даному випадку коштів з бюджету). Зазвичай, інвестори перш ніж вкладати кошти намагаються зрозуміти, на що вони витрачатимуться, та якого результату буде досягнуто. Це очевидно для бізнесу, але коли йдеться про державні ресурси, державні органи поводяться з коштами не як із власними, а як із “нічийними”, використовуючи їх безсистемно і неефективно. Від цього страждає не тільки держава у конкуренції з іншими державами, але й громадяни держави, які є платниками податків і носіями влади у державі.

Платники податків мають знати, на що витрачаються їх кошти, який результат буде отримано від державних і місцевих соціальних програм. Тільки в такому випадку вони будуть мати бажання добровільно сплачувати податки, розглядаючи їх як плату за послуги, а не як результат репресивних дій держави.

Відповідно і виборні представники народу – депутати - мають розглядати проекти бюджетів, зосереджуючись на очікуваних та фактичних результатах надання суспільних послуг за рахунок бюджетних коштів. При умові належного застосування програмно-цільовий метод дає можливість досягти основної мети- ефективного розподілу бюджетних ресурсів.

Розробка бюджету за програмно-цільовим методом завжди починається із визначення головної мети діяльності та структури розпорядника коштів.

Головна мета діяльності бюджетної установи - це стисле визначення основних функцій бюджетної установи та напрямків її діяльності у майбутньому.

Ціль бюджетної програми – це загальне визначення результатів, яких має досягти установа внаслідок реалізації зазначеної програми. Ціль програми повинна узгоджуватись із головною метою діяльності установи.

Завдання бюджетної програми – це конкретні напрямки та заходи, які будуть здійснені протягом певного періоду часу та які можна оцінити і виміряти. Завдання мають забезпечувати досягнення цілей і передбачають конкретні дії.

Показники виконання (результативності) програми – це статистичний індикатор, який містить інформацію про результати виконання програм. Показники виконання програм пропонуються самими бюджетними установами – виконавцями програм та підпрограм в процесі їх формування.

Показники виконання програм повинні:

· будуватись на цілях та завданнях програми;

· вимірювати один і той самий об’єкт за певний проміжок часу;

· використовувати дані, що є доступними для учасників бюджетного процесу.

В програмі обов’язково має бути зазначена така інформація:

· характеристика послуг, що надаються за програмою та підпрограмою;

· опис цілей та завдань програми та підпрограм, їх відповідність стратегічному розвитку держави чи територіальної громади;

· визначення обсягу видатків на виконання програми та підпрограм за рахунок бюджетних коштів;

· показники оцінки виконання програми та підпрограм;

· план видатків на середньострокову перспективу.

Особливо слід відзначити, що при програмно-цільовому методі планування здійснюється на середньострокову перспективу, що дає можливість реалізувати стратегію розвитку держави чи адміністративно-територіальної одиниці

Для успішного запровадження програмно-цільового методу винятково важливим є визначення місця, ролі та форми бюджетної програми в уже існуючій системі програм економічного і соціального розвитку та класифікації бюджетних видатків.

В Україні існує декілька видів таких програм. Насамперед – це програма діяльності Уряду, яка є декларацією про сукупність основних цілей та завдань, які Уряд має вирішити у період своєї діяльності, або у більш короткий період.

Наступний рівень - це державна та місцеві програми економічного і соціального розвитку, які щороку затверджуються Урядом та місцевими виконавчими органами і в яких визначаються цілі і пріоритети соціально-економічного розвитку, а також заходи щодо їх досягнення.

Нарешті, є державні і місцеві цільові програми, які являють собою комплекс взаємопов’язаних завдань та заходів, які спрямовані на розв’язання окремих найважливіших проблем розвитку держави, галузей економіки чи адміністративно-територіальних одиниць.

У цій структурі державних програм не вистачає одного елементу, який би зв’язав загальнодержавні програми з програмами міністерств і відомств, місцевих органів влади. Саме такою ланкою є бюджетні програми – систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких здійснює розпорядник коштів відповідно до покладених на нього функцій. Характерними особливостями бюджетної програми є те, що вона виконується лише одним розпорядником коштів (на відміну від державної цільової програми), і її структура має залишатись незмінною з року в рік .

Таким чином бюджетна програма є логічним продовженням ланцюжка від декларативної програми діяльності Уряду, через комплексну програму економічного і соціального розвитку (яка по суті має бути стратегією) до конкретної бюджетної програми для конкретного розпорядника. Якщо існуватиме взаємозв’язок між цими елементами, тоді держава буде успішно розвиватись у напрямку, визначеному Верховною Радою України, Президентом України та Урядом України у прийнятих ними політичних документах. Відповідність цим політичним документам є одним із критеріїв для включення програми до бюджету. Для того, щоб досягти такої відповідності, програмуванням мають бути охоплені усі видатки бюджету.

 

 

 

 

 

3. Теоретичні основи  бюджетного прогнозування

Прогнозування і планування являє собою складний багатоступінчастий і ітеративний процес, у ході якого повинне зважуватися велике коло різних соціально-економічних і науково-технічних проблем, для чого необхідно використовувати в сполученні найрізноманітніші методи. У теорії і практиці планової діяльності за минулі роки накопичений значний набір різних методів розробки прогнозів і планів. По оцінках учених, нараховується понад 150 різні методи прогнозування; на практиці ж у якості основних використовується лише 15-20. Розвиток інформатики і засобів обчислювальної техніки створює можливість розширення кола використовуваних методів прогнозування і планування і їхнього удосконалювання.

У практиці бюджетного прогнозування виділяють три напрями:

· прогноз розвитку показника від значень, досягнутих у базовому або пере прогнозованому періодах;

· передбачення майбутнього розвитку на основі аналізу часового ряду показника, не розглядаючи подробиць механіки його руху;

· спроба розкрити причинно-наслідковий механізм, тобто знайти фактори, які визначають поведінку показника, що прогнозується, прогноз яких або відомий, або знайти його неважко. Цей шлях приводить до економіко-математичного моделювання, побудови моделі поведінки того чи іншого показника. Такі моделі називаються макроекономічними.

Вибір того чи іншого метода прогнозування залежить перш за все від періоду упередження прогнозу. Враховуючи високий ступінь інертності макроекономічного функціонування при короткостроковому прогнозуванні, як правило, використовуються індексні методи і методи згладжування часових рядів у сполученні з методами вирівнювання та екстраполяції трендів. У середньостроковому прогнозуванні переважають методи дисперсійно-регресійного аналізу, при побудові факторних і комплексних економетричних моделей у поєднанні з експертними оцінками і екстраполяційними методами. При довгостроковому прогнозуванні, в основі якого лежить побудова і реалізація великих економетричних моделей, що описують множину макроекономічних агрегатів, використовується весь інструментарій прогнозування

В останні роки в Україні питаннями прогнозування (бюджетного та макроекономічного) займаються різні національні і міжнародні організації, зокрема Інститут економічного прогнозування НАНУ; Науково-дослідний економічний інститут; НІЕІ Мінекономіки України; Головне управління макроекономічного прогнозування Мінекономіки України; Міжнародний банк реконструкції і розвитку; Міжнародний валютний фонд; Європейський центр макроекономічного аналізу; Гарвардський інститут міжнародного розвитку; Міжнародні група економістів-радників фонду Сороса тощо.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Шляхи (напрями) удосконалення показників бюджетів

Проаналізувавши Зведений бюджет України за останні роки., можна побачити, що частка видатків постійно зменшується. Крім того структура бюджету є неефективною і необдуманою. Суттєвим важелем вирішення бюджетних проблем слід розглядати розумні обсяги та структуру державних витрат. Водночас практика переконує, що ряд витрат бюджету, насамперед оборонні, адміністративно-управлінські, мало еластичні по відношенню до падіння виробничого та податкового потенціалів. Особливо чітко простежується тенденція їх зростання в умовах інфляції. Для забезпечення цілеспрямованого впливу державних витрат на економіку раціональна бюджетна політика повинна відображати, з одного боку, специфіку сучасного перехідного етапу, а, з другого — реалізуватися шляхом поступового нарощування арсеналу заходів з регулювання внутрішнього державного попиту, притаманного ринковій економіці. У такому випадку у бюджетній політиці досягається узгодженість з необхідністю стимулювання економічного розвитку і з інтересами економічної безпеки держави.

В Україні, як і в будь-якій іншій країні, питання про зменшення затрат бюджету є досить актуальним. Тому положення Бюджетного кодексу України повинні визначити такий регламент прийняття рішень, який би дав змогу забезпечити досягнення ефективних результатів. Стосовно процесу бюджетного планування це означає, що процес розгляду і затвердження бюджету необхідно розбити на два етапи, Перший етап — затвердження ключових параметрів бюджету, до яких входять доходи бюджету, бюджетний дефіцит (в абсолютному вираженні та в процен-тах до ВВП), загальний обсяг витрат державного бюджету, в тому числі — трансферти місцевим бюджетам. Другий етап — затвердження витрат державного бюджету в розрізі розділів функціональної класифікації.

Найбільш проблемною ланкою державного бюджету є видатки на соціальну сферу. Це пояснюється тим, що такі установи як школи, інтернати, лікарні не є прибутковими,а витрати на соціальне забезпечення постійно зростають. Але їх все одно не достатньо для оптимального фінансування соціальної сфери. У багатьох випадках, коли ставиться питання про недофінансування державних соціальних зобов'язань, розміри якого свідчать про невідповідність цих зобов'язань реальним фінансовим можливостям держави, точаться розмови щодо необхідності згортання (скорочення) або відміни конкретних соціальних програм. Крім того такі законопроекти не раз розглядались в Верховній Раді. Але така постановка питання не завжди коректна. Так, затримка у виплаті заробітної плати або допомог із безробіття, на дітей не достатня підстава для їх скорочення або зовсім відмови від них. З огляду на це, існують думки, що частину соціальних зобов'язань держави доцільно розглядати як певні орієнтири, які можуть бути повністю досягнуті лише при сприятливому стані економіки.