Внедрение БОР

Следующий шаг — внедрение принципов и методов БОР на уровне местныхбюджетов. Внедрение БОР как правило, сопровождается переходом от кассового методаучета исполнения бюджета на метод начислений или введением отдельных егокомпонентов. Такой бюджет называется накопительным. Он позволяет, в частности,отражать будущие платежи, реально подтвержденные поступления и финансовыеобязательства, оценивать результаты реализации программ, сравнивать затраты напредоставляемые государством общественные блага или услуги с их рыночной стоимостью.

Следующий шаг — трансформация системы управления местными бюджетами, врамках которой идет и переход к бюджетированию по результатам.

При внедрении БОР необходимо обратить особое внимание на следующие компоненты:

1. Обучение. Отсутствие разъяснений, дополнительных обсуждений и обучающихсеминаров являлось одной из ключевых проблем, наблюдавшихся в международнойпрактике. Срочность и недостаточная понятность принимаемых норм и методик приводит ктому, что исполнители не могут уяснить, что они должны делать и как. В результатеполучаются несопоставимые, недостоверные и неправильные документы! Избежать такихошибок позволяет обширная обучающая программа, рассчитанная на государственныхслужащих всех сфер и отраслей управления.

2. Стимулирование. В настоящее время апробация новых инструментовосуществляется в пилотном режиме, то есть параллельно текущей деятельности,соответственно, у государственных служащих и сотрудников бюджетных учрежденийфактически «удваивается» нагрузка. Кроме того, следует еще раз обратить внимание нанедостаточность разъяснений о полезности таких нововведений. В результате мотивация ккачественной проработке новых инструментов оказывается невысокой. На примереРоссийской Федерации, на федеральном уровне данная проблема решаетсядополнительными стимулирующими мероприятиями:

• для стимулирования федеральных органов власти проводится так называемый«эксперимент» по внедрению БОР, по условиям которого органы власти,разработавшие и представившие необходимые документы, получают финансовоевознаграждение;

• для мотивации субъектов экономики страны и муниципальных образованийпроводится конкурс на получение субсидий на реформирование региональных имуниципальных финансов. По условиям конкурса субъектам экономики страны имуниципальным образованиям, успешно реализующим программу реформ (в томчисле и по вопросам внедрения БОР), предоставляются субсидии из федеральногобюджета. Также проводятся конкурсы по административной реформе, по реформе всфере образования и т. д.

3. Разграничение полномочий. Важно обратить внимание на необходимостьсоблюдения принципов разграничения полномочий между органами власти всех уровнейбюджетной системы. Необходимо также обязательно учитывать и распределениеполномочий между органами власти одного уровня. Формулировать результаты,устанавливать показатели и планировать расходы следует только по тем полномочиям,которые находятся в ведении соответствующего уровня власти, в противном случаевозникает опасность возвращения к практике нефинансируемых расходов.

4. Комплексность реформирования. Масштабность проводимых в Узбекистанереформ требует от руководства регионов внимательно отслеживать непротиворечивостьреализуемых мероприятий по разным реформам, поскольку они, как правило, реализуютсяразными ведомствами. Например, и бюджетная, и административная реформы предполагаютразработку системы целей, задач и показателей для органов власти. В результате нередкислучаи, когда министерства и ведомства получают сразу несколько систем целей, задач ипоказателей, несоответствующих друг другу.

3. Проблемы  внедрения БОР

Трудности оценки результатов – одна из основных проблем, так как требуетсяоценивать нефинансовые показатели и определять уровень эффективности. Отсутствиесоответствующих институциональных возможностей на уровне Министерства финансов иведомств, в частности, по отношению кадров и их опыта. Оценка нефинансовой информациитребует знания и опыта соответствующих методов оценки. Изменение поведения политиковпо отношению к использованию новых методов оценки и их внедрения в бюджетныйпроцесс. Зачастую это определяется структурой политической системы.

В специальной литературе нашли отражение важнейшие вопросы, которые возникают всвязи с бюджетной реформой.

1. Составление бюджетных программ – важный, но недостаточный шаг. Необходимо сфокусироваться на результатах осуществления бюджетных расходов.

Необходимо не только внедрить усовершенствованный анализ бюджетных расходов (спомощью таких методов, как программное бюджетирование), но и использовать бюджетныйпроцесс в качестве инструмента повышения конечных результатов и управления ими.Разница между этими двумя задачами очень тонкая, но важная. Еще ни в одной странеуправление результатами не было признано легкой задачей, но большинство стран признаетнеобходимость такого подхода и видят пользу от его применения. Следует постоянностремиться к тому, чтобы совокупность программ, структурированных в соответствии споставленными целями и задачами, становилась все более полной и совершенной.Важнейшей основой для расширения реформы является более четкое определение программ.В тех странах, где не проводится регулярный пересмотр совокупности программ, реформыобычно «уходят в песок».

2. Нужно не только измерять повысившиеся результаты, но и управлять ими.

Главный упор необходимо сделать не столько на измерении результатов деятельности,сколько на управлении этими результатами (выяснении того, что необходимо сделать дляповышения эффективности деятельности). Слишком большое упование на измерениерезультатов как на инструмент реформы может привести к определенным искажениям ивызвать негативную реакцию управленческих структур. Особенно большое значениеприобретает подотчетность.

3. Следует увязать стратегические цели с распределением бюджетных средств, исполнением бюджета и достижением результатов.

Существует понимание необходимости согласовать общие стратегические приоритетыс распределением бюджетных средств и исполнением бюджетов, однако этого очень труднодостигнуть. Пытаясь применить такой подход на практике, многие страны вынужденыпреодолевать немалые трудности.

4. Необходимо обеспечить прозрачное среднесрочное планирование ираспределение бюджетных расходов.

Распределение бюджетных средств и управление ими нужно встроить в контекстпланирования на несколько лет вперед, а не только на очередной бюджетный год. Многиеважные варианты просто не просчитываются при планировании всего на один год (пример –выделение средств на выплату зарплаты).

5. Нужно уделять особое внимание работе информационных систем.

Опыт многих стран свидетельствует об одной общей опасности: реформа бюджетногопроцесса начинает развиваться настолько бурно, что значительно обгоняет имеющиесятехнические возможности информационных систем, которые должны поддерживать этотпроцесс. Особенно отстают возможности систем с точки зрения предоставления данных,необходимых для эффективного анализа, измерения результатов и внедрения системыподотчетности. Информационные системы должны включать в себя средства,обеспечивающие распределение затрат по программам, и расчет полного объема затрат нареализацию каждой программы.

6. Следует уделять достаточное внимание вопросам стимулирования сотрудников, развития их человеческого потенциала и организации их работы.

Между бюджетной реформой и реформой государственного управления в целомсуществует тесная связь. Успех и действенность бюджетной реформы напрямую зависят отсистем стимулов и подотчетности, базирующихся на работе соответствующихорганизационных структур. Все более широкое распространение получает мнение, чтоневозможно улучшить управление бюджетными средствами только за счетсовершенствования методов и процедур. Все чаще признается необходимость решатьвопросы стимулирования и развития человеческого потенциала, однако разработка ивнедрение системы соответствующих мер, как правило, очень сильно отстают от темповреформы, снижая тем самым ее эффективность. Опыт показывает: сама по себе, в отрыве отобщей системы, ни одна стимулирующая мера не сможет оказаться панацеей; необходимкомплекс мер, позволяющий подойти к проблеме сразу с нескольких сторон.

Путь к эффективному управлению бюджетными ресурсами в различных странахмираполон примерами тупиковых ответвлений и незавершенных начинаний. На такихотрицательных примерах тоже можно учиться и они доказали свою полезность: так, попыткиввести программное бюджетирование могли оказаться не реализованными до конца, но они,тем не менее, заложили фундамент для дальнейшей, более успешной работы пореформированию бюджета. Однако опасность таких «фальстартов» заключается в том, чтоони могут истощить «реформирующий потенциал» страны, т.е. подорвать политическуюволю и управленческий энтузиазм, необходимые для продолжения преобразований.

Заключение

Управление общественными финансами является системой отношений, связанных сформированием, распределением и использованием финансовых ресурсов публично-правового образования.

Эффективная система управления общественными финансами необходима дляпроведения политики и достижения целей развития через эффективное распределениересурсов и эффективное оказание услуг. В условиях реформирования бюджетной системы исмещения акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами» к«управлению результатами» или переходу к модели «бюджетирования, ориентированного нарезультаты», система управления общественными финансами является механизмом,созданным для достижения результатов.

В рамках системы оценки эффективности управления общественными финансамиустановлены следующие оценочные критерии:

1. Реалистичность бюджета –  планируется реалистичный бюджет  и исполняется всоответствии  с планом.

2. Прозрачность и полнота –  финансовая и бюджетная информация, полученная врезультате всестороннего  наблюдения за всеми видами  ресурсов, общедоступна.

3. Составленный бюджет соответствует  политическим целям.

4. Предсказуемость бюджета –  бюджет исполняется упорядоченно  и предсказуемо.

5. Учет, ведение документации и  отчетность – формирование, хранение  ираспространение надлежащей учетной  документации и информации, необходимой  дляосуществления контроля, управления  и отчетности, принятия решений.

6. Внешний контроль и аудит  – органами исполнительной власти  применяется механизмконтроля за  использованием бюджетных средств  и исполнением решений.

Кроме того, реформа бюджетной системы в Узбекистане предполагает значительноеувеличение требований к квалификации сотрудников, которые принимают участие всоставлении бюджета. Это обусловлено необходимостью квалифицированного определенияжелаемых результатов деятельности государственных органов, разработки программ длядостижения результатов, анализа и сравнения альтернативных программ, отслеживания ихрезультативности.

В результате реформы также возрастают требования к информационному обеспечению,качеству данных и организации процессов. Реформа предполагает значительное изменениеинфраструктуры, реструктуризацию бюджетной сети.

Проведение реформы может повысить подготовленность населения к более активномувлиянию на бюджетную политику и содержание бюджета. Но и сама бюджетная системаможет работать только при активном участии (контроле) со стороны населения (опытНидерландов).

В ходе реформы в целом повысятся требования к объему согласительных процедур.При этом согласительные процедуры должны измениться качественным образом – долженобсуждаться конечный результат, а не только статьи затрат (пример Великобритании).

Реформа значительно повысит требования к открытости бюджета. При этом открытостьнеизбежно будет увеличиваться в процессе реформ. В противном случае будутдеградировать прочие элементы целевой методологии бюджетирования.

Результаты проведенного анализа позволили сформулировать следующиерекомендации по переходу на новую систему планирования и бюджетирования,ориентированных на результаты:

Внедряемая система содержит такие компоненты, как формулировка целей, желаемыхрезультатов и эффективности программ, разработка индикаторов результативности,среднесрочное финансовое планирование. Поэтому высокие требования предъявляются,прежде всего, к квалификации сотрудников управляющего звена министерств, особеннофинансовых и аналитических служб. Опыт показывает, что это один из наиболее крупныхрисков реформы. Поэтому необходимо заранее организовывать и проводить на постояннойоснове, принимая во внимание, что внедрение БОР является итеративным процессомобучения сотрудников министерств и ведомств новым методам бюджетногопланирования.

Действующая бюджетная классификация в большинстве случаев плохо согласуется сцелями и направлениями деятельности администраторов бюджетных программ. Помимоподразделения бюджетной классификации по экономическим, ведомственным ифункциональным характеристикам целесообразно разработать бюджетную классификациюпо целям и задачам государственной политики. Кроме того, бюджетная классификациядолжна согласовываться с международными стандартами финансовой отчетности истатистики государственных финансов.

В процессе реформы возрастут требования к информационному обеспечениюбюджетирования. В первую очередь это коснется систем автоматизации бюджетногопланирования. При этом к таким системам предъявляются требования, прежде всего, побыстрой настраиваемости на новые методы планирования. В этой связи рекомендациизаключаются в необходимости скорейшего перехода на новые гибкие решения поавтоматизации бюджетного планирования.

Повысятся требования к качеству бюджетных данных. В первую очередь это касаетсянеобходимости параллельного ведения кассового учета и учета по методу начисления. Ещеодин важный фактор – необходимость использования в анализе данных из разнородныхисточников бюджетной информации, что обусловлено необходимостью мониторингарезультатов исполнения бюджетных программ. В качестве решения предлагаетсяразработать методические рекомендации для ведения учета по методу начисления (опытСША – концепция бюджетирования, основанного на методе начисления Accrual-BasedBudgeting, ABB).

Также необходимо иметь подробные формализованные описания процессов расчетабюджета, анализа бюджетных программ, отслеживания результативности и т.д.