Исторические аспекты развития государственной службы в России

Исторические  аспекты развития государственной  службы в России

Государственная служба в  России имеет глубокие исторические корни. Уже в XVI в. Иван IV создал для  контроля над «государевыми служивыми  людьми» специальное учреждение—Разряд, который вел дела 22-23 тысяч человек, из них 2-3 тысячи были внесены в московские послушные списки, т.е. составили  некое подобие столичной номенклатуры, в списки других городов - местные  номенклатуры. Основная часть этих людей привлекалась государем для  военных нужд, но из этих списков  черпались кадры и для других царских назначений, так как четкого  разделения между военной и гражданской  царской службой не было.

При назначении учитывались  три фактора: родословная кандидата, чиновность (служебный титул) и разрядность (предыдущая должность). Так при Иване IV сформировался в основном служивый класс и разрядные списки. В 1682 году по представлению Комиссии было отменено «богоненавистное и враждотворное местничество»; т.е. изменилось отношение сословного положения служивого человека к служебному чину, а именно возможность приобретения служивого чина не зависимо от происхождения. Эта мера разрушила родовое основание лестницы чинов. Петр I Табелью о рангах завершил процесс формирования российской государственной-службы, внеся тоталитаристское стремление максимально поставить подданных под контроль государства. Но уже 31 января 1724 г. он подписал Указ, что в секретари не из дворянского сословия не определять, хотя некоторая «лазейка» в виде производства особо отличившихся из «подьяческого чина» с предоставлением им шляхетства была оставлена. 
Позже механизм регулирования ограниченного доступа представителям низших классов в дворянство через государеву службу был усовершенствован. В 1790 г. указ Екатерины II «О правилах производства в статские чины» установил право на потомственное дворянство лишь с восьмого класса Табели. Основным путем продвижения являлась выслуга лет, досрочный перевод в высший класс был исключением из правил, как награда. К началу XIX века Табель содержала 14 классов: высший первый класс— канцлер; действительный тайный советник; низший—14-й класс—коллежский регистратор. Табель дополнял высшие почетные звания статс-секретарь, сенатор и пр. Иногда чиновники получали в виде особого отличия свитские, т.е. придворные чины. «Табель о рангах» превратилась в России в настоящую хартию служивого сословия. Она принесла не только бюрократизацию государства, но и некоторые положительные моменты, среди которых можно выделить расширение возможностей для вертикальной социальной мобильности, для возвышения людей из низших классов (при соблюдении определенных условий)

 Это было в какой-то  степени вынужденной мерой: во - первых, после освобождения дворян от обязательной службы многие стремились выйти в отставку; во-вторых, при разрастании «государева хозяйства» и увеличении численности чиновного аппарата невозможно было обойтись без привлечения на статскую службу недворян. И правительство вынужденно было принимать тенденцию «дедворянизации» госслужбы. В результате к началу XIX в. сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества. Юридическое регулирование их статуса Николай I осуществил законами 1827 и 1834 гг. Первый определял порядок поступления на госслужбу, а второй—условия продвижения по служебной лестнице. В основу продвижения был положен принцип выслуги, обеспечивающий автоматический, медленный переход с одной ступени на другую, квалификация и профессионализм учитывались меньше всего. Это вело к возрастанию роли чиновников в государстве. Маркиз де Кюстин в своих записках о России так описал эту ситуацию: «Из своих канцелярий эти незаметные тираны, эти деспотичные пигмеи безнаказанно угнетают страну, даже императора, стесняя его в действиях; тот хоть и понимает, что не столь всемогущ, как о нём говорят, но, к удивлению своему, порой не вполне знает, насколько ограничена его власть. Болезненно ощущая этот предел, он даже не осмеливается сетовать, а ставит этот предел ему бюрократия, страшная всюду, ибо злоупотребление ею именуют любовью к порядку, но в России более страшная, чем где-либо. Видя, как тирания чиновников подменяет собою деспотизм императора, содрогаешься от страха за эту страну» ². Все попытки ограничить всевластие чиновников ни к чему не привели. Наиболее серьезная попытка рационализации российской статской службы была предпринята при Александре I и связана с именем М.М. Сперанского, но мечта его потерпела крах. На смену «административному романтизму» М.М. Сперанского пришел охранительный администратизм николаевских времен. В 40-e гг. было принято утверждение «Устав о службе гражданской», который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они без особых изменений просуществовали до 1917 гг., хотя идеи и попытки отменить Табель или как-то более радикально изменить возникали при каждом новом монархе, начиная с Павла I и кончая Александром Ш. При этом критика системы чинов исходила не только из вне, но и из правительственных кругов. Можно назвать имена политических деятелей, чиновников, которые подавали записки на высочайшее имя—Л. Шепелев, М. Корф, П. Долгоруков, в которых они критиковали данную систему, так как в управление попадало много чиновников продажных, необразованных, не квалифицированных. При Николае II была образована в 1895 г. при Госсовете новая комиссия по совершенствованию гражданской службы.

В 1901 г. она представила  свой доклад, в котором не было и  речи об отмене чинов и упразднении  сословного ценза. Предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги  лет принципом поощрения за заслуги, восстановить образовательный ценз для чиновников. Реализованы эти  полумеры были лишь после революции 1905-1907 гг. принятием закона «Об отмене сословного принципа при получении  чинов» и замене его критерием  образования, но сами чины сохранялись. По существу, выводы комиссии и последующие  за этим законы отразили еще раз  высокую степень отчуждения власти от общества и отсутствие у правительства  политической воли. Временное правительство  в августе-сентябре 1917 г. подготовило  проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и  других знаков отличия», но не успело его  утвердить.  
 
Итак, из истории-попыток реформирования государственной службы понятно, что недостатки чиновничества были очевидны и для общества, и для самой власти. Это, прежде всего, низкая эффективность государственного аппарата, неразвитое чувство, ответственности чиновников за выполняемую работу, крайняя медлительность. Б. Чичерин отмечал неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу ее кастовой отчужденности от общества: «Бюрократия может дать сведущих людей и хорошие орудия власти, но в этой узкой среде, где неизбежно господствуем формализм и рутина, редко развивается истинно государственный смысл. Новые силы и новые орудия, необходимые для обновления государственного строя, правительство может найти лишь в глубине общества».  
 
Традиционно в среде российского чиновничества процветала коррупция. Л В. Оболонский, анализируя эту проблему, видел три основные причины данного явления. Во-первых, источник «морально-идеологический»—-несовместимость самих основ идеологии и психологии абсолютной монархии с идеей гражданской службы как службы обществу. И поэтому роль чиновников понималась как государева, а не как государственная служба Во-вторых, источник политико-организационный: централистская концепция организаций государственной власти. Основной принцип правителей—максимальный контроль над страной со стороны центра и его наместников. В-третьих, финансовый источник. Материальное содержание чиновничества было крайне низким. 
 

Эти причины, определяющие размах коррупции госаппарата, можно рассматривать  в какой-то мере как объективные - тотальное отчуждение власти от общества и собственных слуг (чиновников).

 Но российская госслужба в XIX в. имела и несомненные достоинства. Она стала более эффективной, управленческая машина вращалась слажено, приблизилась к западно-европейской бюрократии. Движение вперед в результате реформ Сперанского при Александре I, либеральных реформ Александра II было очевидным. Реформы носили либеральный характер, пришли новые талантливые люди—представители либеральной бюрократии, причем кадровое обновление коснулось всех этажей управленческой иерархии, кадры черпались из единомышленников на всех уровнях бюрократической лестницы. Следующая попытка изменения госслужбы была предпринята министром путей сообщения, министром финансов, председателем кабинета С. Витте. Он доказывал Николаю II необходимость принятия институтов ограничения монархии, стремился предотвратить бессмысленную войну с Японией, провел финансовую реформу, сумел в обход Табели о рангах ввести в аппарат Министерства финансов и других ведомств свежих людей, у которого были знания и желание «сделать жизнь лучше», но его реформы остались незавершенными, а сам С. Витте закончил жизнь в отставке и забвении и умер незадолго до начала первой мировой войны. 
 
В советский период формированию и функционированию госслужбы уделялось особое внимание. Одним из первых актов советской власти был декрет «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. Его принятие связано прежде всего с идеей слома старого госаппарата и упразднения всякого чиновничества, полного объединения в руках представительных -учреждений законодательных и управленческих функций. Система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период до : начала перестройки 1987, г. Закона о госслужбе в СССР не было, правовое регулирование осуществлялось посредством декретов, положений, правительственных постановлений, указов, инструкций. Порядок комплектования должностей госслужащих был определен в конституциях, законах о совете министров и о местных советах народных депутатов. Решающее воздействие на подбор и расстановку кадров, их смещение в любом государственном управленческом органе оказывали партийные органы и организации КПСС, но произвольное «тасование» кадров препятствовало росту профессионализма в сфере госслужбы, куда попадало много людей случайных, но угодных вышестоящим функционерам. Особенно важны были политические признаки подбора кадров. Но был накоплен и положительный опыт, от которого нельзя отказываться сегодня.

 Это прежде всего развитая система подготовки кадров. Была создана й слажено работала разветвленная сеть очных и заочных партийных школ. В юридических вузах имелись кафедры и факультеты советского строительства, готовившие работников органов исполнительной власти. Сформировалась в советский период и четкая структура государственного управления со своими традициями, «правилами игры», эта система вполне справлялась с возложенными на нее функциями. 
 
В современной России созданию новой государственной службы как инструмента реализации задач и функций демократического, правового государства придается повышенное значение. Каковы же оценки настоящего состояния российской госслужбы, что предпринимается в плане ее развития? Вопросы очень непростые. Они исследовались в 90-е гг. отечественными учеными: М.Н. Афанасьевым, B.C. Комаровским, А.В. Оболенским, В.М. Коланда, Б.М. Лазаревым, Г.В. Атаманчуком и другими. Исследователи подчеркивают, что, реформируя госслужбу, необходимо учитывать особенности национальной культуры, истории, современное состояние законности, общества в целом. ВС. Комаровский отмечает ряд важных условий, влияющих на этот процесс. Во-первых, в России значительна роль государства, а отсюда и аппарата управления. Во-вторых, Сохраняющиеся принципы организации и сознания госслужащих: ориентация на личные связи и знакомства в решении любых вопросов; подбор персонала по признаку личного доверия и психологическим вкусам руководителя; служение не закону, не делу, а руководителю; правовой нигилизм; некомпетентность госслужащих; ориентация на формальные показатели в оценке эффективности работы. В-третьих, отсутствие мощной правовой базы госслужбы. В-четвертых, глубокий кризис системы государственного управления, а отсюда необходимость достижения определенного уровня согласия и, доверия между гражданами и институтами государства. Такая поддержка возможна лишь в условиях открытости, доступности госслужбы и чиновника: рядовым гражданам. Для России сегодня это очень сложная проблема, так как традиционно госслужба и чиновник:— это другой мир недоступный рядовому гражданину. 
К интересному выводу пришел М.Н. Афанасьев, проанализировав результаты опроса, слушателей Российской Академии госслужбы. Было выяснено, что важнейшей составляющей сегодняшнего административного процесса в России, являются клиентарные связи (отношения личной преданности и покровительства), которые: 1) пронизывают, практически весь аппарат; 2) оказывают решающее влияние на карьеру чиновника; 3) определяют путь разрешения конфликтов; 4) воспринимаются большинством управленцев как нормальные, естественные условия аппаратной деятельности.

 Оценки российского  чиновничества, по многочисленным  опросам граждан и самих госслужащих,  а также анализа их деятельности  и, следовательно, всего функционирующего  института госслужбы, очень нелицеприятны:  коррупция, взяточничество, мафизация, непрофессионализм, протекционализм, административное своеволие, политический произвол чиновников. На этом неблагоприятном фоне и началась реформа госслужбы в России. Многие ученые считают, что пока не существует ни единой концепции новой модели госслужбы, ни четкого плана перехода от одной модели к другой. Однако в предпринимаемых попытках модернизации государственной службы РФ уже обозначились две тенденции: корпоративистская и демократическая. Они проявляются, во-первых, в попытке департизации работы госслужбы, что вовсе не означает деполитизацию аппарата, во-вторых, в возрождении в усложненном виде чиновничьего «табеля о рангах» для защиты этой касты; в-третьих, в создании современных предпосылок для формирования необходимого статуса современной госслужбы: квалификационных экзаменов, аттестаций, конкурсов, нормативное установление ограничений, гарантий и привилегий госслужащих; в-четвертых, в изменении структуры аппарата с целью приобщения бюрократии к переделу собственности к выведению его из-под антибюрократического контроля в-пятых, в поверхностной демократизации аппарата: Госслужба в России как объект реформирования очень сложна, особенно да демократических началах, так как возникло свыше 400 подразделений госслужбы в 88 субъектах федерации, общая численности чиновников в 5 раз превышает таковую в бывшем Советском Союзе, поэтому; необходимо демократизировать огромную(армию госслужащих⁾. 
Одна из проблем согласия и доверия а этом процессе—конфронтация между различными ветвями власти в центре, в, регионах, между центром и регионами. Это неизбежно отражается на взаимодействии разных подразделений госслужбы, происходит отчуждение госслужбы от населения РФ и ее регионов. Наблюдается далее угроза превращения субъектов федерации в «удельные княжества». Особенно это проявилось после губернаторских выборов, так как выборные главы администраций уже не столько чиновники, сколько политики, проводящие в жизнь прежде всего интересы местных финансовых элит.  
Сама практика ставит вопрос о структурной перестройке госслужбы в РФ, об организации гибкой и. регулярной обратной связи между государственными и общественными институтами на федеральном и региональном уровнях. Необходима, институциализация политических и корпоративных интересов госслужбы. Некоторые ученые предлагают использовать- новые политические и информационные технологии при реформировании госслужбы (менеджмент, маркетинг, мониторинг на базе компьютерных, социологических, политологических подходов).

 Особое значение придается  правовой основе новой госслужбы,  системе законов и подзаконных  актов, в которых следует закрепить  не «табель о рангах», а нормативные  основы демократизации, «прозрачности»  и «отзывчивости», ответственности  госслужбы. Правовые основы реформирования  госслужбы РФ заложены в 90-е  гг. рядом нормативных актов: Указы Президента РФ о первоочередных мерах по организации системы госслужбы и об утверждении Положения о федеральной государственной службе от 1993 г.; Указ Президента РФ и Положение о создании Управления федеральной государственной службы; Указ Президента РФ «О Российской академии государственной службы при Президенте РФ»; закон РФ 1995 г. «Об основах государственной службы РФ» и другие. Закон 1995 г. по необходимости носит общий характер и содержит много отсылок к федеральным законам и правовым актам субъектов РФ, которые еще не отработаны или вообще отсутствуют. 
 
Закон «Об основах государственной службы РФ» закрепляет важные права и гарантии для служащих, а в числе важнейших принципов госслужбы называет стабильность кадров государственных служащих в государственных органах. Но в отличие от европейских стран, где сложилась карьерная система формирования корпуса госслужащих, обеспечивающая работу чиновников на основе пожизненного найма, российский закон предусматривает трудовой договор, заключенный на определенный срок, не более пяти лет, при этом чиновник может быть уволен, сокращен, т.е. стабильность положения госслужащего не гарантируется отсюда широкий простор для влияния семейно-родственных, земляческих связей на систему госслужбы. Также в законе ничего не говорится о согласительных процедурах для решения трудовых (коллективных) споров, хотя без разнообразных форм коллективных переговоров, арбитража и посредничества (государственного или частного) развитую, правовую госслужбу трудно, представить. Многие исследователи м * практики считают, что закон, заложив правовые основы формирования и деятельности госслужбы, требует дополнительной разработки ряда важных положений, по вопросам госслужбы, в частности, ее политического аспекта, В демократизации госслужбы одно из первых-мест должен занимать вопрос об ответственности органов власти и должностных лиц, В условиях современной России, где в последние годы принимались неэффективные решения, касающиеся всех сфер жизни общества, очень остро стоит проблема определения круга государственных органов и должностных лиц которые обязаны нести ответственность за принимаемые противоправные решения и действия в сосущественные трудности при привлечении к ответственности высших должностных лиц государства или депутатов парламента за принятие решений, которые наносят вред обществу и государству,