Развитие системы налогового администрирования

Местный уровень налоговых органов еще чаще, чем региональный, основан на функциональных началах (почти половина стран). Другие принципы построения на местном уровне распределились следующим образом по нисходящей: по налогам, смешанный, по налогоплательщикам.

Один из важных вопросов деятельности налоговых структур связан с организацией их взаимодействия с таможенными органами. Те и другие в большей части стран находятся в подчинении министерства финансов (большая часть случаев), при этом функционируют таможенные органы в основном отдельно от налоговых органов. Только в пятой части стран таможенные органы входят в структуру налоговых администраций.

По мнению экспертов, наиболее эффективной формой налогового администрирования для большинства налоговых систем оказывается функциональная модель. Однако считается, что для высокоразвитых стран с низким уровнем коррупции более продуктивны организационные структуры, построенные не на функциональной основе, а по категориям налогоплательщиков, поскольку данный подход в большей степени удовлетворяет потребности их конкретных категорий в части как информационно-разъяснительной, так и контрольной работы.

Очевидно, что организационная структура налоговых органов, оптимальная для одной страны, может быть не совсем эффективной для другой, с иным политическим устройством и уровнем социально-экономического развития.

4. Периодизация развития налогообложения  в России.

Характеристика этапов

При исследовании переходной экономики, как и всякого другого переходного процесса, едва ли можно анализировать лишь сам переход, не уделив внимания описанию того состояния, с которого он начался. Основы действующей в настоящее время налоговой системы были заложены на рубеже 90-х годов. Она формировалась посредством приспособления советской налоговой системы к новым условиям хозяйствования, поэтому представляется необходимым начать рассмотрение объективных и субъективных факторов, определяющих динамику налоговых поступлений для российской переходной экономики с краткого рассмотрения аналогичных проблем предшествовавшего периода сравнительно стабильного развития.

1975-1985 гг. Развитие экономики СССР  в период до середины 80-х годов  характеризовалось достаточно высокими  темпами роста валового внутреннего  продукта. Такая ситуация обеспечивалась, как устойчивым ростом промышленного производства, так и ростом оборота внешнеторговой деятельности, значительно возросшей к концу рассматриваемого периода.

Стабильное развитие экономики создавало надежную основу стабильного пополнения доходов государственного бюджета. В этот период бюджет пополнялся в основном за счет налоговых и неналоговых платежей предприятий реального сектора поступлений: по налогу с оборота, государственным налогам из прибыли предприятий, обязательных платежей из прибыли предприятий. За счет акцизов, доходов от внешнеторговой деятельности, налогов с граждан и прочих поступлений формировалось около 1/3 части доходной части бюджета. Доля налогов с граждан в формировании доходной части государственного бюджета в этот период оставалась стабильной.

Доходы бюджета увеличилась за период с 1975 г. по 1985 г., причем основной вклад в рост доходной части дали поступления от налога с оборота, которые увеличились. Платежи государственных предприятий и организаций из прибыли обеспечили немалый процент суммарного роста доходов. Поступления от внешнеторговой деятельности за 1970-1985 гг. увеличились.

1986-1990 гг. Однако, в середине 80-х годов период бюджетной стабильности социализма закончился. Существует мнение, что этот период закончился раньше - в начале 70-х годов, но руководству СССР удавалось финансировать нарастающий разрыв между доходами и расходами бюджета за счет форсированной эксплуатации природных ресурсов и, главным образом, энергоносителей.

Отличительной особенностью периода 1986-1990 гг. является нарастание кризисных явлений в экономике страны, прогрессирующее ухудшение структуры народного хозяйства, снижение его налогового потенциала. Следствием этих процессов стало недовыполнение плановых заданий (отставание составляло от одного до полутора лет), которое привело к сокращению доходов государственного бюджета при неизменных плановых показателях его расходной части. В результате в конце 1985 г. расходы государственного бюджета СССР впервые превысили сумму его доходов.

Помимо общего снижения экономического потенциала народного хозяйства негативное влияние на уровень доходов государственного бюджета оказало и проведение частичных реформ. Так в 1987 г. был принят закон о государственном предприятии, расширивший права и хозяйственную самостоятельность хозяйствующих субъектов, в частности, в части использования полученной прибыли. В результате в конце 80-х снизилась доля прибыли предприятий, изымаемая в доход государственного бюджета. Одновременно произошло падение поступлений налога с оборота и увеличение расходов на субсидирование розничных цен вследствие ослабления ценового контроля в конце 80-х годов.

Неблагоприятная конъюнктура внешнего рынка (снижение экспортных цен, уменьшение экспорта энергоносителей) в 1986-1990 гг. привела к снижению внешнеторгового оборота. В результате, сальдо внешнеторгового баланса, которое в 1985 г. было положительным, к 1990 г. стало отрицательным (превышение импорта над экспортом). Доля доходов от внешнеэкономической деятельности в 1990 г. сократилась по сравнению с 1985 г.

Еще одним фактором, оказавшим значительное негативное влияние на формирование доходной части бюджета, явилась антиалкогольная компания. Существенное сокращение объемов производства и реализации алкогольной продукции привело к почти 20%-му уменьшению доходов государственного бюджета от этого вида деятельности в 1986-1990 гг.

Результатом воздействия негативных процессов стало ухудшение финансового положения экономики, которое проявилось, прежде всего, в нарастании дефицита государственного бюджета и ослаблении устойчивости всей бюджетной системы. В 1986-1990 гг. бюджет стал дефицитным, причем дефицит бюджета в 1990 г. увеличился по отношению к 1985 г. почти в 8 раз.

Возникшие диспропорции между доходной и расходной частями государственного бюджета предопределили необходимость поиска дополнительных источников его пополнения. В 1985-1989 гг. с этой целью широко использовались кредиты Государственного банка, прирост вкладов населения в сберегательных кассах, средства Госстраха, внешние заимствования. Государственный долг капиталистическим государствам увеличился за период с 1985 г. по 1990 г. более чем в два раза. СССР стал также должником стран СЭВ, задолженность которым к 1991 г. стала большой.

1991-1998 гг. Нарастание кризисных  явлений предопределило необходимость радикальной экономической реформы в России, которая позволила бы стабилизировать сложившееся положение. Основу такой программы должны были составлять мероприятия по сокращению дефицита бюджета, реализуемые по двум направлениям: резкого сокращения расходов и налоговой реформы. Законодательные основы налоговой реформы РФ были заложены в 1990 г. принятыми законами СССР о налогах с предприятий и физических лиц и законами о порядке их применения. С 1 января 1991 года вступил в действие Закон "О налогах с предприятий". Кроме того, был принят ряд дополнительных мер, в частности, повышены отчисления на социальное страхование, введен налог с продаж, установлен порядок обязательной продажи предприятиями 40% своей валютной выручки, определено создание внебюджетных фондов стабилизации экономики. При этом никаких изменений в порядке исчисления налога с оборота, предпринято не было. Между тем, налог с оборота, который мог выполнять свои функции только при наличии жесткого административного контроля, подвергся наибольшему снижению.

В декабре 1991 года был принят Закон РФ "О налоге на добавленную стоимость", введенный вместо налога с оборота. Замена налога с оборота НДС позволило увеличить общий уровень налоговых изъятий. При этом широкая база налога должна была создать предпосылки стабильности поступлений во времени.

Однако глубина кризисных явлений, накопившихся в экономике, не позволила добиться сбалансированности бюджета в результате проведенных изменений. Кроме этого, российская налоговая система изначально обладала врожденными недостатками: гипертрофированно большой ролью налога на прибыль, неоправданно заниженной ролью налогов с физических лиц и на имущество, недостаточной разработанностью вопросов налогообложения природных ресурсов и др. Основные причины сложившейся ситуации состояли в недостаточности времени (принятые в 1991 году законы были подготовлены в течение всего нескольких месяцев), неопределенности будущих структурных преобразований в экономике, отсутствии опыта и знаний о международном опыте построения налоговых систем, приспособленных к функционированию в условиях рыночной экономики.

Несмотря на это, реформы налоговой системы 1991-1992 гг. позволили ей в целом неплохо выполнять свою роль, обеспечивая в условиях глубоких изменений в экономике достаточно высокий уровень поступлений доходов в бюджет.

Однако с середины 1993 г. наметилась тенденция падения налоговых доходов государства (подтверждающая закономерность, наблюдаемую в большинстве стран с переходной экономикой, заключающуюся в значительном падении налоговых изъятий через некоторое время после разрушения командной экономики).

Прежде всего, такая ситуация объясняется резким снижением налогового потенциала реального сектора, в первую очередь обрабатывающих отраслей, формировавших большую долю налоговых поступлений в государственный бюджет в предшествующие периоды. Объем продукции, выпускаемой предприятиями отраслей обрабатывающей промышленности, сократился в 1990-1998 гг. очень сильно. В рассматриваемом периоде около 40-50% предприятий этих отраслей промышленности были убыточны. В легкой, лесной, деревообрабатывающей убыточными были более 60% предприятий.

Спад производства добывающих отраслей промышленности в 1991-1998 гг. не был столь значительным. Но пополнение доходной части бюджета за счет повышения акцизов и таможенных платежей позволило лишь несколько снизить уровень падения доходов консолидированного бюджета, но не решило проблемы полной компенсации резкого снижения налогового потенциала перерабатывающих отраслей. В то же время эти меры обусловили рост налоговой нагрузки на добывающий сектор экономики. В итоге, капиталоемкие предприятия добывающих отраслей и отраслей первых переделов испытывают недостаток инвестиционных

5. Проблемы системы налогового  администрирования

в России на современном этапе

Высокие темпы развития рыночной экономики требуют создания соответствующей системы налогового администрирования, позволяющей успешно бороться с теневой экономикой, коррупцией, экономическими и налоговыми правонарушениями, обеспечивающей при этом эффективную реализацию функций налогов.

В России статьей 5 Конституции РФ установлена обязанность каждого выплачивать установленные налоги и сборы.

Сложившаяся к настоящему времени в России система налогового администрирования в силу своей бюрократической природы не успевает адекватно реагировать на изменения в реальном секторе экономики страны. Существующие формы и методы налогового контроля в современных условиях хозяйствования теряют свою эффективность. Реализация федеральной программы развития налоговых органов на 2002-2004 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2001, сталкивалась с нехваткой кадровых, финансовых, методологических и технических ресурсов. При этом достижения теории и практики менеджмента и маркетинга в данной сфере государственного управления широкого применения не находят.

Уровень ответственности управленческих решений, принимаемых в направлениях развития налогового администрирования, определяется ценой возможных негативных последствий для бюджета и населения страны при наличии устойчивого отрицательного общественного мнения в отношении фискального характера системы.

Следует учитывать, что система налогового администрирования России находится на начальном этапе своего развития, когда не отработаны механизмы достижения поставленных задач и саморегуляции, не налажены информационные потоки, не хватает профессиональных кадров. Вместе с тем, непрерывный и динамичный процесс совершенствования, в соответствии с законами диалектики, должен обеспечивать стабильность и преемственность системы, своевременность качественных и количественных изменений, создание новых форм и методов налогового администрирования.

Таким образом, управление развитием системы государственного налогового администрирования требует взвешенного научного подхода, основанного на осмыслении исторического опыта, анализе современных тенденций в этой области, формулировании научно-обоснованных концепций развития и разработки эффективного механизма управления процессами изменений.

Улучшение налогового администрирования в настоящее время является важнейшей задачей налоговой реформы. Принципиальным недостатком начальной фазы организации деятельности налоговых органов является отсутствие цельной систематизированной концепции, увязывающей методологию налогообложения с организационным структурированием и технологией автоматизации.

На этапе становления налоговой системы России сформировалась централизованная вертикальная система налоговых органов с ярко выраженной специализацией по видам налогов в условиях отсутствия собственной инфраструктуры налоговых органов, экспоненциального роста числа объектов и субъектов налогообложения, высокой динамики изменений налогового законодательства и вырождения культурных традиций, связанных с уплатой налогов. Объективно новый уровень масштабов деятельности налоговых органов потребовал целенаправленного развития их инфраструктуры на основе типизации, унификации и стандартизации процедур налогового администрирования с использованием современных информационных технологий. В настоящее время для совершенствования налогового администрирования наиболее важными является решение следующих вопросов: реорганизации бизнес-процессов и создание полной организационно-технологической модели деятельности налоговых органов; модернизация системы учета налогоплательщиков и построение общегосударственной системы регистрации юридических лиц; применение экономико-математических и статистических моделей анализа и прогнозирования в налоговых органах; совершенствование системы учета платежей; централизация информации и обработки данных в налоговой системе; применение современных подходов к проектированию крупномасштабных автоматизированных информационных систем1.