Этапы развития советской милиции

        Массовые антиправительственные выступления в дни Февральской революции сопровождались разгромом полицейских учреждений, избиением их служащих. Как отмечали очевидцы, участники революционных событий февраля-марта 1917 года, «запасы ненависти вдруг разлились и мутным потоком вылились на улицы Петрограда в формах избиения городовых», «московские обыватели, всю жизнь боявшиеся околоточных и городовых, приняли участие в охоте за ними». В результате этих событий началось разоружение полиции, аресты жандармских офицеров, освобождение лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы.

        Попытки Временного Правительства и МВД укрепить милицию успеха не имели. Прежде всего потому, что власть находилась в состоянии перманентного кризиса, теряя управление страной. За март - октябрь 1917 года сменилось четыре состава правительства, в том числе четыре министра внутренних дел, причем с 2 по 25 сентября его функции выполнял министр почт и телеграфов. Министерство внутренних дел, его руководство явно не справились со своими задачами, прежде всего с организацией охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, продолжавшей расти небывалыми доселе темпами. Как вспоминал А.И.Деникин: «Министерство внутренних дел - некогда фактически державшее в своих руках самодержавную власть и вызывавшее всеобщую ненависть - ударилось в другую крайность: оно, по существу, самоупразднилось. Функции ведомства фактически перешли в распыленном виде к местным самозванным организациям» [3, С.166]. Под «самозванными организациями» он имел в виду, прежде всего, Советы, становившиеся, по существу, органами власти на местах. По решению Советов менялась местная администрация, руководство милицией, подчиненные им вооруженные отряды выполняли и функции охраны общественного порядка. Проведенная в сентябре 1917 года проверка деятельности милиции Москвы и Петрограда показала, что она полностью дезорганизована. В некоторых районах милиция практически перестала существовать. Проблема охраны общественного порядка и борьбы с преступностью стала одной их важнейших для Временного правительства.        Пытаясь спасти положение, 11 октября 1917 года военный министр Временного Правительства издает приказ, задача которого была в том, чтобы привлечь действующую армию к обеспечению порядка внутри страны. Командиры воинских частей по требованию комиссаров Временного Правительства должны были направлять на службу в милицию лучших офицеров и солдат, «преимущественно георгиевских кавалеров», ибо «в данный момент особо ответственная служба должна находиться в руках лучших людей». Но приказ этот не был реализован, так как Временное Правительство доживало последние дни. Хотя деморализованная полиция не оказала существенного сопротивления восставшим, многие ее сотрудники были арестованы и помещены в тюрьмы.

       Почти одновременно с разгромом полиции стали создаваться новые органы общественного порядка и борьбы с преступностью. Особенностью этого процесса было то, что в начальной стадии он не направлялся новыми органами центральной власти, а инициировался, проходил под контролем стихийно возникших Советов рабочих, солдатских депутатов и других политизированных общественных организаций.

         Отправным моментом начала организации советской милиции стало изданное 28 октября (10 ноября) 1917 года Постановление НКВД «О рабочей милиции». В этом постановлении не предусматривались организационные формы милицейского аппарата. Связано это было, прежде всего, с взглядами правящей верхушки на государственное устройство. Взгляды эти состояли в том, что со сломом старой государственной машины, прежде всего, ликвидировались армия и полиция, а их функции переходили к вооруженному народу. Такой взгляд существовал некоторое время и после Октябрьской революции. Организационно-правовое выражение эта идея получила в том, что формирование рабочей милиции происходило, как правило, на основе добровольности, и лишь в отдельных случаях формирование происходило на основе повинности вводимой Советами.

       В силу того, что формирования рабочей милиции не имели постоянного штата, они носили характер массовых самодеятельных организаций. Однако реальное положение дел показало нежизнеспособность подобного подхода к организации ОВД. Руководство партии обладало в то время трезвым умом и здравой памятью, и уже в марте 1918 года комиссар НКВД поставил перед Правительством вопрос об организации советской милиции на штатных началах. Этот вопрос был рассмотрен на заседании Правительства, и НКВД предложено разработать и внести проект положения о советской милиции. 10 мая 1918 года коллегия НКВД приняла распоряжение, по которому милиция существует как постоянный штат лиц, исполняющих специальные обязанности, организация милиции должна осуществляться независимо от Красной Армии, функции их должны быть строго разграничены. 15 мая это распоряжение было разослано по телеграфу всем губернаторам России. 5 июня того же года, был опубликован проект Положения о народной рабоче-крестьянской охране (милиции). 21.08.1918 года СНК поручил НКВД, совместно с НКЮ, переработать проект в инструкцию, приспособив ее (инструкцию) к исполнению прямых обязанностей милиции. И, наконец, 21.10.1918 года НКВД и НКЮ утвердили Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции. Она устанавливала организационно-правовые формы милиции для всей Российской Федерации.    Центральным органом советской милиции стало Главное управление милиции, которое осуществляло: общее руководство деятельностью советской милиции; издание приказов и инструкций, определяющих техническую и, обязательно, политическую стороны работы; надзор за деятельностью органов милиции и т.п.

           Основные звенья аппарата милиции составляли губернские и уездные управления. Крупные города могли иметь свою городскую организацию милиции, но с особого разрешения НКВД. Низовое звено аппарата - участок во главе с участковым начальником, которому подчинялись старшие милиционеры и милиционеры. Губернские управления являлись одновременно органами НКВД и органами губернского Исполкома Советов.

        В декабре 1918 года ГУ милиции разработало и утвердило Общую инструкцию милиционерам, Инструкцию районным начальникам и их помощникам, Инструкцию старшим и дежурным по району милиционерам, Инструкцию по употреблению оружия. Все нормативные акты были одобрены Первым Всероссийским съездом заведующих губернскими и городскими управлениями милиции.

        В сложные годы становления новой «рабоче-крестьянской» власти процесс становления милиции продолжался. 3 апреля 1919 года СНК РСФСР издал декрет «О советской рабоче-крестьянской милиции», по которому сотрудники милиции не подлежали призыву в Красною Армию, оставались на своих местах и считались прикомандированными к управлениям исполкомов Советов. На НКВД возлагалась обязанность держать в действующей армии 1/3 милиционеров и 1/5 командного состава милиции. В милиции вводилась военная дисциплина и обязательное обучение военному делу. Части милиции, находящиеся в районах боевых действий, по согласованию реввоенсоветов армий и фронтов с местными Советами, могли привлекаться к обучению в боевых действиях. При этом они переходили в подчинение к армейским военачальникам. 15 апреля 1919 года НКВД послал на места циркуляр, разъясняющий «неразумным» практическую реализацию вышеназванного декрета от 03.04.19 года. В соответствии с декретом СНК и циркуляром НКВД была произведена перестройка органов милиции, согласно воинским уставам. Правовое закрепление порядка участия милиции в боевых действиях освободило ее от специальных мобилизаций, проводившихся ранее. В соответствии с этим же декретом содержание всех видов милиции принималось на государственный счет.

        Кроме общей (уездно-городской) милиции для организации правопорядка в стране организуется специализированные виды милиции. Так, в феврале 1919 года ВЦИК издает постановление «Об организации железнодорожной милиции и железнодорожной охраны», а еще до этого, 25 июля СНК принял декрет « Об учреждении речной милиции». Затем в апреле 1919 года последовал декрет ВЦИК о советской речной рабоче-крестьянской милиции. Вначале железнодорожная и речная милиции формировались по территориальному принципу, но затем, в железнодорожной милиции формирование происходило по линейным отделам на каждой из железных дорог, а речная милиции стала формироваться применительно к бассейнам водных путей. В конце 1920 года по решению Совета Труда и Обороны вся железнодорожная и водная милиции перешли в распоряжение командующего внутренними войсками республики.

     Осенью 1919 года НКВД, обследовав состояние охраны на предприятиях, принял решение организовать промышленную милицию. На нее возлагались задачи борьбы с хищениями госсобственности и т.п.

       Для активизации борьбы с преступностью были осуществлены меры по объединению органов ВЧК и милиции. В июне 1919 года 3-я Всероссийская конференция ЧК приняла резолюцию «О взаимоотношениях между местными ЧК и милицией», одобренную НКВД. Она установила: в коллегии местных отделов управления вводить в качестве членов председателей ЧК. Для укрепления аппарата уголовного розыска из среды ЧК назначались люди на должности зав. уголовно-розыскными отделениями. В июле 1919 года произошло частичное объединение аппарата уголовного розыска и транспортных ЧК. Сотрудники уголовного розыска, обслуживающие железные дороги и водные пути откомандировывались в распоряжение местных ЧК. В октябре 1920 года были созданы самостоятельные органы уголовного розыска на транспорте организованные по линейному принципу. В феврале 1919 года Центророзыску с согласия губернский исполкомов и утверждения Главмилиции предоставлялось право открывать отделения в городах с населением менее 40 тыс. человек «...если по количеству преступлений будет необходимо иметь там число сотрудников уголовного розыска, достаточное для открытия особого отделения». В 1919-20-х годах уголовный розыск фактически проводил предварительное следствие по большинству дел. В апреле 1920 года органы уголовного розыска и органы следствия были слиты в одно целое. Однако уже в конце 1920 года, после введения народных следователей в системе НКЮ, милиция перестала выполнять функции следствия.

         В органах милиции начинаются создаваться научно-технические подразделения. В феврале 1919 года коллегия НКВД утвердила смету на образование кабинета судебной экспертизы, регистрационного и дактилоскопического бюро и музея. Созданный при Центророзыске кабинет судебной экспертизы был первым научно-техническим подразделением, и не только в ОВД.

      Опыт строительства советской милиции отразился в Положении о рабоче-крестьянской милиции. 08.06.20 года проект Положения рассматривался на заседании СНК. После одобрения СНК проект Положения 10.06.20 года утвердил ВЦИК. В Положении закреплялся опыт первых лет строительства милиции. С изданием Положения, в основном, завершился период организационного становления милиции.

        То обстоятельство, что оно разрабатывалось и было принято еще в условиях гражданской войны, наложило отпечаток и на юридическое оформление статуса милиции. Она определялась как вооруженный исполнительный орган, вооруженная часть особого назначения. В милиции была введена воинская дисциплина, на нее распространялись уставы и постановления, принятые Красной Армией. Все эти нормы на местах интерпретировались иногда в том смысле, что в милиции, как и в армии, объявлялись мобилизации. Кроме того, они являлись правовой основой для введения в том или ином регионе военизации милиции, что влекло, как правило, распространение юрисдикции соответствующих структур РККА на милицию.

       В Положении подчеркивалось, что снабжение милиции продовольствием, снаряжением, обмундированием, вооружением, а также обеспечение семей милиционеров производятся за счет государственного бюджета. Совет Труда и Обороны в июле 1920 года принял постановление «О снабжении милиции продовольствием, фуражом и предметами первой необходимости». В постановлении указывалось, что снабжение довольствием милиции происходит на общих основаниях с частями Красной Армии.

        В октябре 1920 года аппарат Главного управления милиции РСФСР состоял из 8-ми отделов: уездно-городской (общей), промышленной, железнодорожной, водной, следственно-розыскной милиции, инспекторского отдела, отдела снабжения и секретариата.

       В таком же виде статус милиции был зафиксирован в первом Положении о НКВД, утвержденном ВЦИК и СНК РСФСР 24 мая 1922 года: она рассматривалась как исполнительный орган и сохранялась ее военизация, причем она даже усугублялась, так как законодательно закреплялась возможность объявления мобилизации в милицию.

 Положение о НКВД возлагало на милицию:

- поддержание порядка  и спокойствия в стране и  наблюдение за исполнением постановлений  и распоряжений центральной и  местной власти административного  характера;

-охрана гражданских учреждений  и сооружений общегосударственного  и исключительного значения (телеграф, телефон, почта, водопровод), а  также фабрик, заводов, рудников  и т.п.;

- охрана лагерей;

- поддержание порядка  и спокойствия на всех путях  сообщения РСФСР и сопровождение  перевозимых по ним грузов  и ценностей;

-содействие органам всех  ведомств при проведении последними в жизнь возложенных на них задач.

       Исполнительный характер милиции наиболее ярко выражался в возложении на нее следующих обязанностей: проводить в жизнь мероприятия, вытекающие из функций, возложенных на НКВД, а также содействовать органам «всех ведомств при проведении последними в жизнь возложенных на них заданий». Возложение на милицию обязанностей содействовать всем ведомствам отражало слабость государственного аппарата, сохранение местнических тенденций, являлось свидетельством наличия приемов государственного управления, присущих «военному коммунизму», когда главенствующее значение отводилось методам принуждения. В известной мере через этот канал осуществлялось то государственное регулирование НЭПа, которое позволяло не выпускать развитие капиталистических отношений из допустимых рамок и обеспечивать неизменность политической системы.