Источники Административного права

Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов  исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению  Федерации и ее субъектов, также  за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, способствует их взаимодействию. Правительство РФ в пределах своей компетенции разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устране-ния разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В настоящее время существует два  варианта активизации взаимодействия Правительства Российской Федерации  и иных органов, участвующих в  федеральном законодательном процессе. Первым из таких вариантов является совершенствование норм регламентов  и иных актов данных органов. Вторым вариантом является принятие соответствующих  федеральных законов, регламентирующих федеральный законотворческий процесс.

2.2. Реализация полномочий Правительства  Российской Федерации посредством  его актов

Полномочия Правительства Российской Федерации реализуются посредством  его актов -- постановлений и распоряжений, которые издаются на основании и  во исполнение Конституции РФ, федеральных  законов и нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции). Правительство  РФ обеспечивает их исполнение. Постановления  и распоряжения Правительства обязательны  к исполнению в Российской Федерации.Акты Правительства РФ, имеющие нормативный  характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим  вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений.Порядок  принятия актов Правительства устанавливается  Пра-вительством РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ.Проекты  актов Правительства РФ вносятся в Правительство с приложением  пояснительной записки, содержащей обоснования и прогнозы ожидаемых  социально-экономических и иных последствий их реализации. Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными  органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными  и другими организациями. Проекты  актов Правительства Российской Федерации нормативного характера  должны в обязательном порядке согласовываться  с Министерством юстиции РФ.При  внесении в Правительство предложений, требующих принятия закона Российской Федерации или решения Президента Российской Федерации, одновременно с  предложением представляются проекты  соответствующих актов и необходимые  документы к ним.Постановления  и распоряжения Правительства подписываются  Председателем Правительства РФ.Порядок  опубликования и вступления в  силу актов Правительства определяется Президентом Российской Федерации.

Акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию  в «Российской газете» и «Собрании  законодательства Российской Федерации» в течение 10 дней после дня их подписания. Официальным опубликованием актов Правительства считается публикация их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации». Официальными являются также тексты актов Правительства, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».Акты Правительства могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Правительства осуществляет Аппарат Правительства.Постановления Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.Постановления Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания.Правительство Российской Федерации обязано ежеквартально обеспечивать обобщение практики государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, и представлять Президенту Российской Федерации соответствующую информацию, в том числе сведения о нормативных правовых актах, в государственной регистрации отказано

Постановления и распоряжения Правительства  в случаях их противоречия Конституции  РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.В состав Правительства  РФ входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства  и федеральные министрыСогласно Конституции РФ (ст. 110), исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство. Оно является органом  государственной власти Российской Федерации, возглавляющим единую систему  исполнительной власти Российской ФедерацииПорядок деятельности Правительства Российской Федерации, согласно Конституции (ст. 114), определяется Федеральным конституционным  законом «О Правительстве Российской Федерации».Как высший орган федеральной  исполнительной власти, Пра-вительство Российской Федерации обладает очень  широким кругом полномочийПолномочия Правительства Российской Федерации  реализуются посредством его  актов -- постановлений и распоряжений, которые издаются на основании и  во исполнение Конституции РФ, федеральных  законов и нормативных указов Президента РФ (ст. 115 Конституции).

3.Понятия административно  правовых  методов

В общепринятом понимании  «метод» означает «способ, прием  практического осуществления чего-либо». Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных  лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в  соответствующей форме. В данной трактовке метод позволяет получить необходимое представление о том, как функционирует механизм исполнительной власти, как практически осуществляются управленческие функции, с помощью каких средств. В силу этого метод непосредственно характеризует сущность процесса реализации исполнительной власти, являясь одним из ее непременных элементов. Он также служит целям придания управлению динамики. Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

Методы управления:

1) органически связаны с целевым  назначением этого вида государственной  деятельности как особого варианта  практической реализации единой  государственной власти;

2) выражают управляющее (упорядочивающее)  воздействие субъектов исполнительной  власти на соответствующие объекты;

3) непосредственно выражаются в  связях между субъектами и  объектами государственного управления;

4) используются субъектами исполнительной  власти в качестве средств  реализации закрепленной за ними  компетенции;

5) всегда имеют своим адресатом  соответствующий объект (индивидуальный  либо коллективный);

6) учитывая многообразие приемов  и способов реализации управленческой  компетенции, позволяют решать  управленческие задачи, стоящие  перед субъектом исполнительной  власти;

7) выражают государственный (публичный)  интерес, управляющую волю государства;

8) всегда непосредственно выражают  принадлежащие государству и  его исполнительному аппарату  полномочия юридически властного  характера;

9) характеризуются правовой формой  их непосредственного практического  выражения. Свое наиболее ощутимое  проявление получают в правовых  актах управления;

10) их выбор находится в прямой  зависимости не только от особенностей  организационно-правового статуса  субъектов исполнительной власти, но прежде всего – от особенностей  объекта управления (например, от  формы собственности, его индивидуального  или коллективного характера).

Метод управления, будучи способом непосредственного  управляющего воздействия со стороны  исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет  в себе определенный «заряд» юридически властных полномочий, совокупность которых  предопределена сущностью административно-правового  регулирования.

Следует различать:

а) методы управляющего воздействия, которые всегда имеют внешнее  юридически властное значение и выражение  и являются собственно методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления, имеющие чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий, т.е. методы процедурного характера.

Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации.

С общетеоретических позиций проявляется  действие универсальных методов  любой деятельности – убеждения  и принуждения, этих двух взаимосвязанных, взаимодополняющих «полюса» единого  целого, т.е. механизма обеспечения  должного поведения и правопорядка.С  помощью средств убеждения прежде всего можно стимулировать должное  поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных  и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно  рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого  в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности.В качестве основного  метода своей деятельности государство, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления используют убеждение  граждан в необходимости сознательного  и добровольного соблюдения Конституции  РФ, законов и иных правовых актов Российской Федерации. Однако в условиях, когда совершаются правонарушения, возникают различные угрозы гражданам, обществу и государству, органы государственного управления, их должностные лица и другие полномочные государственные служащие вынуждены принуждать к соблюдению правовых норм лиц, нарушающих существующий порядок.Воздействуя на сознание людей путем убеждения, личность создает внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения; принуждение же заставляет гражданина изменить свое поведение в угодную для общества сторону, поскольку оно связано с ограничением некоторых прав и интересов лиц, совершивших противоправные поступки, а также обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны других граждан.Таким образом, под содержанием убеждения и принуждения следует понимать систему мер, в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права.Содержание метода убеждения весьма разнообразно и выражается в воспитательной, организаторской и пропагандистской работе, в разъяснении решений, принимаемых органами государственной власти, в широкой системе поощрений.Убеждение далеко не всегда оказывается достаточным средством воздействия в отношении отдельных лиц, нарушающих нормы поведения в обществе. Принуждение обусловлено объективными потребностями развития общества, является свойством государственной власти, поскольку оно – необходимый элемент всякой социальной организации и «качество всякой власти».Государственное принуждение в зависимости от характера общественно опасного деяния (события) и непосредственного объекта воздействия подразделяется на физическое и психическое (угроза, страх наступления неблагоприятных последствий). Его цель – заставить конкретные субъекты права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий. Принуждение – метод, формирующий состояние подчиненности субъектов, представляет собой властное веление или прямое действие.Принуждение характеризуется рядом признаков. Оно является в полной мере правовым, подчиняется общим принципам права, применяется на основе строгой правовой регламентации, нормативного установления оснований, порядка и процедуры реализации конкретных мер принудительного воздействия. Тем самым гарантируются права и свободы граждан, интересы общества и государства.Назначение принуждения состоит в восстановлении социальной справедливости, воспитании правонарушителей, предупреждении новых правонарушений. В этих условиях особое значение приобретает неизбежность наказания. При этом принуждение не имеет цели причинить нарушителю физические страдания или унизить его человеческое достоинство. Вместе с тем оно содержит карательный и устрашающий элементы, которые, однако, носят подчиненный характер и направлены на предупреждение правонарушений, воспитание и исправление лиц, их совершивших.

4. Управление охраной и использованием  окружающей природной среды и  природных ресурсов.

Государственное управление использованием и охраной природных  ресурсов осуществляют различные государственные  органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной  компетенции, функциональные органы. К органам общей компетенции, осуществляющим государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, относятся: Федеральное Собрание РФ; Президент России; Правительство России; администрация субъектов РФ; а также органы местной администрации. С учетом действия принципа разделения властей роль Федерального Собрания РФ в государственном управлении природопользованием и охраной окружающей среды минимальна. Она сводится, в частности, к принятию решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии с Законом "Об охране окружающей среды". Кроме того, на парламент возлагается ряд контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РФ, которые имеют косвенное отношение к рассматриваемой сфере. Причем в основном они принадлежат Государственной Думе. С учетом того, что государственное финансирование охраны окружающей среды имеет решающее значение для достижения целей поддержания и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства при формировании бюджета – важная функция управления. Контроль за исполнением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды, относится к совместному ведению обеих палат Федерального Собрания. Природоохранительная деятельность Президента России регулируется многими актами, включая Конституцию РФ. К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента, предусмотренным Конституцией, можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды. Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом РФ, так и структурами в его администрации. Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами – как общими, так и экологическими. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ: обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии; осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы; проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др. Федеральный конституционный закон 1997г. "О Правительстве РФ" в отдельной статье определил полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 18, Правительство РФ: обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий. Более подробно полномочия Правительства РФ регламентированы в Законе "Об охране окружающей природной среды", иных актах законодательства об окружающей среде.Правительство РФ осуществляет деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так и через созданные им структуры. В аппарате Правительства РФ вопросами в данной области ведает Департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды. Вспомогательным органом Правительства РФ является также Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию. Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов РФ регулируется как федеральным законодательством, так и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Она включает обеспечение реализации государственной экологической политики; координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере; планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды; организацию ведения кадастров природных ресурсов на уровне субъектов; осуществление государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды и др.  
Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так и отдельными актами экологического законодательства.  
Несмотря на разнообразие задач и особенности компетенции рассмотренных государственных органов, их деятельность в той или иной степени затрагивает ряд общих вопросов управления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды. В связи с этим можно говорить об основных направлениях деятельности органов экологического управления или их функциях.  
Исходя из характера и содержания составляющих их правомочий следует выделить несколько наиболее важных функций государственного экологического управления: Учет и ведение кадастров природных ресурсов. Учет и регистрация природных ресурсов – необходимая предпосылка реализации всех остальных функций государственного экологического управления, поскольку она возможна лишь при наличии соответствующей информации о природных ресурсах. Учет природных ресурсов осуществляется по административно-территориальным единицам (районам, областям и т. д.), конкретным природопользователям или собственникам природных ресурсов. Данные о количественном и качественном состоянии природных ресурсов обобщаются в едином государственном документе – кадастре.