Международный долговой кризис: причины и последствия

Обобщая, можно выделить следующие  формы сокращения накопленного долга: 1) его списание (достаточно редко); 2) выкуп; 3) операции «облигации–долг» (например, ГКО и ОФЗ в России, по которым  до сих пор не возвращено 12–15 млрд долл.); 4) капитализация долга, то есть его обмен на акции национальных предприятий; 5) пролонгация сроков возврата задолженности (достаточно часто); 6) введение разного рода льгот и т. д.

История возникновения государственного долга России

Кредитная история России началась в 1769 г., когда Екатерина сделала первый заем в Голландии. За последующие два с половиной столетия Российская империя заняла на рынке примерно 15 млрд. руб. Большая часть этих средств накануне революции была погашена. К этому моменту старейшими займами в составе русского государственного долга оставались 6%-ные займы 1817-1818 гг.. Их нарицательный капитал составлял 93 млн.руб., а непогашенная часть к 1 января 1913 г. равнялась 38 млн. руб.

На протяжении всего 19 в. и в начале 20 в. расходы государства превышали его доходы. Во второй половине 19 в. правительство активно финансировало строительство железных дорог, а также выкупало в казну частные линии. Стремясь сгладить влияние экстраординарных расходов на структуру бюджета, оно разделяло бюджет на обыкновенный и чрезвычайный. Первый пополнялся из традиционных источников доходов (налоги, акцизы и пр.) доходную часть второго на 90% составляли средства, полученные от внутренних и внешних займов. Именно заемные средства шли на финансирование строительства железных дорог, ведение войн и борьбу со стихийными бедствиями. При благоприятной ситуации в стране часть чрезвычайного бюджета шла на покрытие расходов по долгосрочной оплате государственных займов. Платежи по займам (проценты и погашение) осуществлялись за счет обыкновенного бюджета.

За новые займы отвечали царь и министерство финансов. Однако после  созыва Государственной Думы она  получила право утверждать каждый конкретный заем. Время и условия займа  по-прежнему определялись по решению  правительства.

По большей части государственных  долгов выплачивалось 4% годовых. Сумма  всех бумаг с такой доходностью  составляла более 2,8 млрд. золотых рублей – около 2/3 всего рынка.

Все ценности, размещаемые в то время на рынке, разделялись на три  категории:

- краткосрочные;

- долгосрочные;

- бессрочные.

Срок обращения краткосрочных  обязательств ограничивался законом  и колебался от трех месяцев до года. Купюры выпуска не должны были превышать 500 руб. Право эмиссии по краткосрочным обязательствам предоставлялось лично министру финансов с условием, что общая сумма обязательств в каждый момент не превысит 50 млн. руб. В 1905 г. права министра были расширены до 200 млн. руб. с правом выпуска краткосрочных обязательств, в том числе и на иностранных рынках. Государственное казначейство и частные лица имели право учитывать эти обязательства в Государственном банке, проценты считались в виде дисконта.

Основу государственного долга  составляли долгосрочные и бессрочные займы. Долгосрочные займы могли  заключаться на достаточно длительные сроки – 50-80 лет. Практиковался выпуск бессрочных обязательств, когда государство  обязывалось выплачивать только договорный процент, т.е. для держателя  заем становился рентой. Правительство  оставляло за собой право принудительной скупки данного инструмента по номинальной  стоимости. В этом случае заем погашался  тиражами. Иногда государство скупало  облигации на бирже.

Также существовало формальное определение  внутренних и внешних займов. Первые ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Вторые были рассчитаны на российский рынок. Данное деление не имело никакого экономического значения, так как  никаких ограничений на покупку  иностранных выпусков для российских подданных и иностранцев не существовало.

В 1906 г. в российском законодательстве имелась статья о том, что при  обсуждении государственной росписи  не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным  долгам и по другим принятым на себя Российским государством обязательствам. Законодатели заранее пресекали  соблазн нарушить одно из основных правил рынка – платить вовремя  и полностью.

Российское правительство в  результате значительных усилий сумело создать репутацию надежного  заемщика, который действует на рынке  аккуратно, не злоупотребляя своим  государственным статусом. Заимствование  финансовых ресурсов осуществлялось с  различными целями, и далеко не всегда с целью реализации какого-либо конкретного  проекта. Интересы финансовой стабильности, пусть даже и в краткосрочном  периоде, имели первостепенное значение. Это позволяло следовать выработанной экономической политике, не меняя  ее курса.

Внешний долг России в значительной своей части является наследием  СССР. Образовался он в основном в последние годы горбачевской перестройки  и был принят Россией на себя после  развала Союза. Это факт сегодня  справедливо подвергается критике  ввиду поспешности, непродуманности  подобного решения, неспособности  страны получить за такой «донкихотский» шаг ощутимую компенсацию ни от освобожденных  от долгового бремени бывших союзных  республик, ни от западных кредиторов. Для последних такое решение было наилучшим. Были тут же забыты обещания о массированной помощи России за развал противостоявшей Западу сверхдержавы и кардинальное изменение в результате этого всей глобальной геополитической ситуации.

Советский союз был нетто-экспортером  капитала, финансовая помощь зарубежным странам превышала полученные кредиты  от иностранных государств. В 1985 г. его внешний долг был равен 28,3 млрд. долл., а к началу 90-х годов вырос до 95,1 млрд. долл., в том числе правительствам иностранных государств – 57,2 млрд. долл., коммерческим банкам и фирмам – 37,9 млрд. долл. Половина внешней задолженности бывшего СССР приходилась на банковские кредиты. 20,5% – на долги по клирингу и текущим расчетам с бывшими социалистическими и развивающимися странами, 10,1 – на другие операции (коммерческие кредиты, аккредитивы и инкассо), 5,2% – на долги по государственным кредитам перед бывшими социалистическими странами, 3,1% – международным финансовым организациям, 1,4% – облигационные займы, 1,3% – задолженность организациям бывшего СССР.

После распада СССР Россия подписала  с большинством союзных республик  бывшего СССР соглашение о «нулевом варианте», по которому ей полностью  переходили все права на советские  активы, а также и вся ответственность  по 90-миллиардному «советскому» долгу.

Основная часть долга Советского Союза (более 75%) приходится на частные  иностранные банки и финансовые компании, объединенные в Лондонский клуб кредиторов, и на промышленно  развитые государства Запада, входящие в Парижский клуб.

Парижский клуб был образован в 1956 г. из представителей западно-европейских стран – кредиторов Аргентины, которые собрались в Париже для выработки единой позиции по урегулированию внешней задолженности. В начале 80-х гг. разразился кризис внешней задолженности развивающихся стран и регулярные заседания Парижского клуба стали основной формой согласования общих подходов на двусторонних переговорах со странами-должниками. В рабочих заседаниях клуба принимают участие представители международных организаций: МВФ, МБРР, ОЭСР, ЮНКТАД и др.

Суммарная задолженность России странам  – членам Парижского клуба на середину 1996 г. оценивалась в 38,7 млрд. долл. В 1992-1993 гг. Россия получала лишь краткосрочные  трехмесячные отсрочки платежей. В  период с 1993 по 1995 гг. Россия заключила  с Парижским клубом ряд временных  соглашений о реструктуризации платежей, приходящихся на данный период. В 1994 г. впервые удалось добиться реструктуризации части просроченных и текущих  платежей на 7,3 млрд. долл. на достаточно выгодных для России условиях. В 1995 г. правительство России заключило  соглашение с Парижским клубом официальных  кредиторов о реструктуризации долгов бывшего СССР на сумму 8 млрд. долл., в том числе 4,9 млрд. долл., подлежащих оплате в 1995 г., и о перепрофилировании части долга бывшего СССР на сумму 3,1 млрд. долл., реструктурированного в 1993 г. С кредиторами была достигнута договоренность об отсрочке выплаты долгов (27 млрд. долл.) бывшего СССР, подлежащих погашению в 1992-1995 гг. В 1996 г. Россия выплатила странам-членам Парижского клуба 1, 1 млрд. долл.

В апреле 1996 г. России удалось добиться от официальных кредиторов Парижского клуба консолидации долговых платежей – текущих и долгосрочных –  и беспрецедентной реструктуризации задолженности, как по объему (около 38 млрд. долл.), так и по срокам. Согласована  отсрочка по платежам, включая шестилетний  льготный период.

На сопоставимых условиях велась работа по урегулированию задолженности бывшего  СССР перед странами-кредиторами, не вошедшими в Парижский клуб, –  Саудовской Аравией, ОАЭ, Кувейтом, Уругваем, Южной Кореей и др.

Финансовый кризис 1998 г. перечеркнул  согласованные условия платежей. Объявление дефолта, тяжелое финансовое положение страны и невозможность  в срок выполнять свои обязательства  вынудили правительство начать новый  раунд переговоров о реструктуризации задолженности бывшего СССР. Российское руководство было вынуждено разделить  долг на «советскую» часть, платежи  по которой были приостановлены, и  «российскую» составляющую, которая  продолжала обслуживаться.

С юридической точки зрения такое  разделение противоречило ранее  принятым официальным документам о  признании долгов бывшего СССР. Возникла необходимость проведения нового раунда переговоров с Парижским клубом.

Парижский клуб реструктурировал платежи  за 1999 и 2000 гг. в размере 8,1 млрд. долл. Согласно подписанному соглашению, Россия выплачивала за эти два года по 600 млн. долл., а остальная сумма  должна была погашаться в последующие 20 лет. Такое соглашение дало временную передышку, однако по-прежнему актуальным остается достижение договоренностей со странами-членами Парижского клуба о кардинальном изменении графика платежей и списании части долга.

Задолженность бывшего СССР пред странами «семерки», подлежащая урегулированию в рамках Парижского клуба на начало 2001 г., составляла 33, 1 млрд. долл., в том  числе Германии – 16,9 млрд., Италии – 5,3 млрд., США – 3,0 млрд., Франции – 2, 5 млрд., Японии – 2, 4 млрд., Канаде – 1, 7 млрд. и Великобритании – 1,2 млрд. долл.

На встрече лидеров ведущих  стран в Галифаксе (Канада, 1995г.) были достигнуты договоренности о необходимости  всеобъемлющей реструктуризации внешнего долга бывшего СССР, что позволило  России завершить переговоры с другими  кредиторами – членами Лондонского  клуба, региональных клубов и завершить  процесс реструктуризации всей суммы  внешнего долга бывшего СССР.

Общая задолженность России Лондонскому  клубу в середине 1990-х гг. составляла 28 млрд. долл. В 1995 г. между Россией  и Лондонским клубом было подписано  соглашение о порядке и графике  выплаты процентов по задолженности  бывшего СССР частным банкам, которую  Россия признала как собственную. В 1996 г. была достигнута договоренность о реструктуризации российского долга Лондонскому клубу, согласно которой выплата основной части долга должна производиться в течение 15 лет. Этот долг был оформлен в виде двух долговых инструментов: облигации PRIN и IAN. В облигации PRIN была оформлена задолженность бывшего СССР (22,5 млрд. долл.) со сроком погашения 2002-2020 гг. В облигации IAN оформлены просроченные проценты, примерно 6 млрд. долл. В 1995 г. Россия выплатила банкам Лондонского клуба 500 млн. долл. в счет погашения просроченных за 1992-1994 гг. процентов. Для этого был открыт специальный счет в Банке Англии, который играет роль доверительного посредника между Россией и Лондонским клубом. До кризиса 1998 г. Россия в срок погашала свою задолженность перед Лондонским клубом.

Однако объявление дефолта, тяжелое  экономическое положение страны и невозможность в срок выполнять  свои обязательства перед Лондонским клубом вынудили правительство России начать очередной раунд переговоров  о реструктуризации задолженности бывшего СССР в конце 1998 г. В феврале 2000 г. было заключено соглашение об урегулировании задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов. К тому времени сумма задолженности в рамках Лондонского клуба составляла 32,3 млрд. долл. Параметры урегулирования предусматривали списание 36,5% основной суммы долга и 33% облигаций Внешэкономбанка. Оставшаяся сумма конвертировалась в еврооблигации под гарантии российского правительства, с отсрочкой погашения в 30 лет с семилетним льготным периодом. (См. Прил. 5)

Первый платеж – 275 млн. долл. –  кредиторам Лондонского клуба по реструктурированному долгу бывшего  СССР Внешэкономбанк перечислил фискальному  агенту Chase Manhattan Bank» 25 сентября 2000 г. в день выпуска новых еврооблигаций. В этот же день банк выплатил средства кредиторам.

Достигнутое с кредиторами Лондонского  клуба соглашение оценивается специалистами  неоднозначно. С одной стороны, оно вывело страну из состояния частичного дефолта, ослабило долговое бремя и открыло путь к переговорам с Парижским клубом, с другой – условия реструктуризации уступают тем, которые применялись в отношении Польши, Болгарии и ряда других стран, а «статус» нового долга существенно повысился: заемщиком выступает правительство, а не Внешэкономбанк, и новые бумаги приравнены к еврооблигациям.

В целом с 1991 по 2000 г. было заключено  десять соглашений о реструктуризации долговых платежей коммерческим (1991 г., 1993 г., 1995 г., 1998 г., 2000 г.) и официальным (1993 г., 1994 г, 1995 г., 1996 г., 1999 г.) кредиторам.

Подводя итоги долговой политики России в 90-е годы, можно сказать, что  решения о правопреемственности России по долгам и активам, соглашения о реструктуризации «советского» долга  принимались без учета долгосрочных перспектив обслуживания внешних обязательств и реальных экономических возможностей страны.

2.4 Пути выхода из долгового  кризиса

Долгосрочная реструктуризация внешнего долга России Парижскому и Лондонскому  клубам кредиторов принципиально не решила проблему внешней задолженности  бывшего СССР, правопреемником по которой выступает Россия. Поэтому основная задача управления государственным долгом России в настоящий период – изменение долговой стратегии и переход от курса на отсрочку платежей к курсу на сокращение долга.

И здесь целесообразно обратиться к современному мировому опыту конверсионных  финансовых методов урегулирования внешней задолженности как наиболее гибких и адекватных современному состоянию  и кредитным возможностям России. Под конверсией принято понимать все механизмы, обеспечивающие замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительных для экономики государства-должника.

Финансовый механизм конверсионной  схемы состоит в ликвидации части  внешней задолженности путем  ее обмена на национальные активы –  национальную валюту, облигации, акции, товары, финансовые активы.

Основные принципы программы конверсии внешнего долга России.

1. Приоритетными инвестициями при  осуществлении программы конверсии внешнего долга России являются инвестиции в экспортоориентированные и импортозамещающие производства, на развитие инфраструктуры.

2. Фактическое дотирование инвестиций  в виде преференциального валютного  курса для держателей российских  внешних долговых обязательств  имеет смысл только в том  случае, если эти инвестиции без  конверсии в страну не пришли  бы.