Экологическая экспертиза и её правовое значение для производства

 

 

СОДЕРЖАНИЕ:

 

Понятие и цели экологической  экспертизы

 

Одним из решающих факторов обеспечения  охраны окружающей среды является экологическая экспертиза, проводимая в стране более десяти лет. «Экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы».¹ Ее цель — предупреждение возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной деятельности на окружающую среду. Регулирование этих отношений осуществляется Федеральным законом "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.

Экологическая экспертиза представляет собой самостоятельный вид экологического контроля, она имеет чисто предупредительное значение, ибо, как правило, совершается до начала эколого-вредной деятельности, а также она выступает гарантом выполнения эколого-правовых предписаний.

Экологическая экспертиза совершается  в виде предварительной проверки соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов требованиям охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности общества.

Цель экологической экспертизы — обеспечить предупреждение вредных  последствий хозяйственной деятельности для охраны окружающей среды, здоровья человека, экологической безопасности общества, задача — оценить степень экологического воздействия конкретного хозяйственного объекта на окружающую среду и здоровье человека.

 

 

Принципы  экологической экспертизы

 

Принципы экологической экспертизы закреплены в Законе РФ «Об экологической экспертизе», хотя и сформулированы применительно к основному виду экологической экспертизы — государственной экспертизе, но, за незначительным исключением, они могут быть использованы и в иной эколого-экспертной деятельности.

«Экологическая экспертиза основывается на принципах:

• презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
• обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
• комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
• обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
• достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
• независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
• научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
• гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
• ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы».²

Принцип обязательности в государственной  экологической экспертизе имеет два значения: во-первых, как обязательность ее проведения в отношении тех проектов, программ, сооружений, материалов и т. д., которые способны оказать негативное влияние на окружающую среду и здоровье человека. Закон предусматривает открытие финансирования и осуществление самих работ по всем проектам и программам только после положительного заключения государственной экологической экспертизы; во-вторых, как обязательность выполнения тех выводов, которые содержатся в заключении экспертизы.

Принцип научной обоснованности означает, что все выводы экологической экспертизы должны быть научно аргументированы, базироваться на принципах охраны окружающей природной среды и прежде всего на научно обоснованном сочетании экологических и экономических интересов, обеспечивающем приоритет охраны жизни и здоровья человека, реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду.

Разумеется, как и все общественные отношения, эколого-экспертный процесс должен развиваться на твердой законодательной основе, т. е. необходимо наличие правовых норм, регулирующих порядок назначения и проведения экологической экспертизы: это Закон РФ об охране окружающей природной среды, Положение о государственной экологической экспертизе, утверждаемое Правительством РФ, ведомственные инструкции Минприроды России, имеющие обязательное значение для всех министерств и ведомств. На основе этих норм разрабатывается Закон РФ об экологической экспертизе.

Независимость и вневедомственностъ экологической экспертизы призваны обеспечивать свободу волеизъявления эколого-экспертной комиссии. Она должна руководствоваться только фактами, научными принципами их обоснования и действующими законами. Экологическая экспертиза (надведомственная, ведомственная, общественная, научная и т. п.) во всех случаях должна отстаивать принципы охраны окружающей среды, нормативы качества окружающей природной среды, а не интересы, позиции отдельного ведомства, даже если проводится ведомственная экологическая экспертиза.

Широкая гласность в существовании  и функционировании объекта или  предполагаемом его появлении, назначении по данному поводу государственной экологической экспертизы вытекает из обязанности государственных органов охраны окружающей природной среды об обеспечении населения необходимой и своевременной экологической информацией.

Гласность экологической информации тесно связана с привлечением общественности к участию, в проведении экологической экспертизы. Формы такого участия многообразны: рассмотрение предложений граждан и общественных объединений о проведении экологической экспертизы экологически вредного объекта; включение представителей общественности в состав экспертных комиссий, ознакомление населения, общественных объединений с результатами экологической экспертизы, проведение референдумов и др.

 

 

Субъекты  и объекты экологической экспертизы

 

Субъектами государственной экологической  экспертизы должны выступать, как правило, три стороны: заказчик, подрядчик, потребитель. Заказчиком является властная государственная структура, наделенная соответствующим правом назначать подобную экспертизу: Минприроды и ее территориальные органы, а в необходимых случаях — правительственные органы Федерации либо субъектов Федерации. Подрядчиком является исполнитель задания по экологической экспертизе. Им может стать научно-исследовательский институт или подобное ему учреждение, которому будет поручено провести экспертизу, или самостоятельная комиссия, подобранная компетентным органом и утвержденная им. Потребителем в данной системе общественных отношений следует назвать предприятие, организацию, учреждение, объекты которых стали предметом экспертного анализа.

При дальнейшем развитии экспертного процесса, например, при назначении дополнительной или повторной экспертизы, обжаловании заключения экспертной комиссии, расширении круга эколого-экспертных отношений число субъектов и их виды могут меняться.

Под объектами экологической экспертизы понимаются документы, предшествующие производственно-хозяйственной, рекреационной и иной деятельности, негативно воздействующей на природную среду и здоровье человека, сама вышеназванная деятельность и ее продукты.

Перечень объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе:

• предплановые материалы, проекты генеральных планов застройки территорий, в том числе территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
• технико-экономические обоснования проектов строительства, реконструкции, ликвидации и т. д. предприятий и организаций;
• проекты комплексных схем охраны и использования природных ресурсов;
• материалы обследования для придания статуса особо охраняемого объекта либо зоны, нуждающейся в соответствующей реабилитации;
• обоснования для внедрения новой техники и новой технологии, в том числе ввозимой из-за рубежа.

Обязательной государственной  экспертизе также подлежат экологические обоснования лицензий и сертификатов, проекты нормативной технической и инструктивно-методической документации в части охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах (Минприроды России, 16 июля 1992 г.) называет 15 экологически опасных видов хозяйственной деятельности, требующих особого внимания и проведения специальных исследований, дополнительных научных и проектных работ. В их числе — атомная промышленность, энергетика, металлургия, нефтехимия, нефте- и газопереработка, химическая промышленность, добыча полезных ископаемых; транспорт нефти и газа и продуктов их переработки, производство целлюлозы и бумаги, картона; производство, хранение, транспортировка и уничтожение боеприпасов, взрывчатых веществ и ракетного топлива; транспортировка, хранение, утилизация, захоронение токсичных и ядовитых отходов, животноводческие комплексы, птицефабрики, мелиоративные системы, крупные склады для хранения нефтяных, химических продуктов, ядохимикатов и пестицидов.

В стандартах на новую технику, технологию, материалы, вещества, выпускаемую продукцию  потребления устанавливаются экологические требования с целью предупреждения вреда окружающей природной среде, здоровью и генетическому фонду человека. Проверка соответствия этих объектов требованиям экологии — задача экологической экспертизы.

Особым объектом экологической  экспертизы является человек, его жизнь и здоровье во взаимосвязи с окружающей средой. Такая экспертиза называется эколого-санитарной. Ее задача —установить причинную связь между состоянием здоровья человека, его изменениями и вредным воздействием окружающей среды под влиянием антропогенной деятельности. Проведение эколого-санитарной экспертизы имеет принципиальное значение для решения вопроса о возмещении вреда здоровью граждан от неблагоприятного воздействия окружающей среды. Близко к ней стоит эколого-нормативная экспертиза. Ее задача — исследовать соответствие требованиям экологической безопасности нормативов качества окружающей природной среды предельно допустимых концентраций, выбросов, сбросов вредных веществ, предельно допустимого уровня радиационного воздействия, воздействия шума, вибрации, магнитных полей. В процессе такой экспертизы проверяется эффективность показателей качества окружающей природной среды с точки зрения здоровья человека, охраны его генетического фонда.

Самостоятельное значение приобретает  эколого-правовая экспертиза. Ее объектом являются законы, указы, правительственные постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, нормативные акты субъектов Федерации, принимаемые ими в рамках отведенной компетенции. Необходимость проведения эколого-правовой экспертизы вытекает из обязанности экологизации действующего законодательства, возложенной Законом РФ об охране окружающей природной среды на законодательные и нормотворческие органы.

 

 

Организация и проведение экологической экспертизы

 

Эколого-экспертный процесс включает пять стадий:

• назначение экспертизы;
• сбор, обобщение, оценку информации;
• формирование предварительного заключения и ознакомление с ним общественности;
• представление заключения экспертизы и утверждение его руководителем компетентного органа;
• разрешение споров.

Назначение экспертизы зависит  от ее вида. Государственная экологическая экспертиза назначается специально уполномоченным на то органом государства в области охраны окружающей природной среды — в данном случае Минприроды России и его территориальными органами. Непосредственно Минприроды назначает экспертизу по объектам и мероприятиям федерального уровня, а также другим объектам, если затрагиваются интересы двух и более субъектов Федерации. Минприроды организует экологическую экспертизу, обосновывающую объявление территорий зонами экологического бедствия и чрезвычайных экологических ситуаций. По остальным проектам строительства, реконструкции, расширения, ликвидации объектов хозяйственной деятельности и иной деятельности экспертные комиссии создаются в территориальных органах охраны окружающей природной среды. Причем республиканские, краевые, областные органы охраны окружающей природной среды назначают государственную экологическую экспертизу по объектам, связанным с ресурсами республиканского, краевого, областного значения, а районные, городские органы — муниципальными природными ресурсами.

В зависимости от объема и характера  экспертной деятельности проведение экспертизы поручается экспертной комиссии, состав которой утверждается приказом по Минприроды или научно-исследовательскому учреждению (в том числе высшему учебному заведению по профилю). Экспертиза может быть поручена и отдельному специалисту, если это вытекает из объема и качества выполняемой работы.

В составе представляемых на экспертизу материалов должны быть: оценка воздействия  на окружающую среду намечаемой деятельности (ОВОС); положительные заключения и согласования органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления; материалы обсуждений объекта с гражданами и общественными объединениями.

Оплата экспертизы осуществляется со стороны заказчиков документации. Срок экспертизы определяется сложностью объекта, но не должен превышать шести месяцев.

Применительно к заказчику закон  говорит о его праве проведения экспертизы и обязанности ее организации. Министерство и его территориальные органы и подразделений призваны заниматься организацией экспертизы, проведение же ее ложится на специалистов — ученых и практиков, не связанных с управленческой деятельностью.

Что касается общественной либо научной  экспертизы, то их организация и проведение не требует каких-либо особых установлений. Такого рода экспертные проверки проводятся по инициативе общественных объединений, институтов, отдельных кафедр или ученых.

Организация и проведение различных экспертиз:

• Государственная экологическая экспертиза назначается специально уполномоченным органом государства в области охраны окружающей природной среды. Ее выводы обладают силой надведомственного документа, обязательного к исполнению.
• Ведомственная экологическая экспертиза проводится по приказу соответствующего министерства, ведомства. Ее результаты сохраняют силу внутри соответствующей ведомственной структуры, если не противоречат выводам государственной экологической экспертизы.
• Общественная экологическая экспертиза организуется по инициативе общественных объединений и проводится негосударственными структурами. Ее заключения имеют значение рекомендаций.
• Научная экологическая экспертиза проводится по инициативе научных учреждений, высших учебных заведений или по инициативе научных коллективов и отдельных ученых.

Основная задача экспертной комиссии состоит в сборе, обобщении и  оценке информации. По ряду объектов экспертизы представление подобного рода экологической информации вменяется в обязанность потребителя. Что касается экологически особо опасных видов хозяйственной деятельности, на ее экспертизу должны быть представлены материалы, которые в пакете называются Заявлением об экологических последствиях,